От ВККС потребовали предоставить копии письменных работ кандидатов в судьи, которым ВККС присвоила гриф «Для служебного пользования», – что решила Большая Палата

Присвоение определенному документу грифа «Для служебного пользования» само по себе не является основанием для отказа в удовлетворении запроса на содержащуюся в таком документе информацию. Аналогично, не может быть отказано в доступе к информации только потому, что соответствующий вид информации включен в перечень сведений, составляющих служебную информацию. Предпосылкой для установления открытости или ограничения информации является применение к такой информации «трехсложного теста».

Об этом указала Большая Палата Верховного Суда, которая 18 января 2024 года рассмотрела дело №990/161/23, в котором истец обжаловал отказ Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) в предоставлении копий письменных работ, составленных кандидатами на должность судьи местного суда в июле-августе 2019 года в ходе квалификационного экзамена в рамках процедуры отбора, объявленной в 2017 году.

Так, ВККС 27 июля 2023 обнародовала декодированные и общие результаты квалификационного экзамена, сданного кандидатами на должность судьи местного суда в июле – августе 2019 года (относительно отбора, объявленного решением ВККС от 3.04.2017).

Истец подал в ВККС запрос в порядке Закона № 2939-VI о предоставлении публичной информации, в котором просил предоставить в электронном виде копии письменных работ, составленных кандидатами в ходе вышеуказанного квалификационного экзамена, с целью дальнейшей их публикации в группе в соцсети «Фейсбук» для сравнения работ, выявления ошибок, лучших работ, повышения потенциальными кандидатами общего понимания экзаменов, методики оценки работ членами ВККС.

ВККС 2 августа 2023 года ответила, что информация, содержащаяся в тетрадях для выполнения практических задач, сформированных в рамках проведения отбора кандидатов на должность судьи, включена в Перечень № 24. Тетрадям для выполнения практических задач предоставлен гриф «Для служебного пользования». Истец уведомлен о том, что частью третьей статьи 78 Закона «О судоустройстве и статусе судей» предусмотрено, что выполнение практического задания во время квалификационного экзамена осуществляется анонимно.

Кроме того, в августе 2019 г. во время квалификационного экзамена применено 18 практических задач, содержание которых может быть использовано при реализации ВККС последующих процедур судейской карьеры. Учитывая изложенный доступ к тетрадям для выполнения практических задач, не предоставляется для защиты репутации и прав кандидатов на должность судьи и поддержания авторитета и беспристрастности правосудия, поскольку разглашение такой информации может нанести существенный вред этим интересам, а вред от обнародования этой информации превышает общественный интерес ее получении.

Считая указанный отказ ВККС о предоставлении истцу публичной информации противоправной, истец обратился в суд с этим иском.

Що вирішив КАС ВС

Касаційний адміністративний суд 16 жовтня 2023 року відмовив у задоволенні позову. Позивач подав скаргу до ВП ВС, вказавши, що КАС ВС не відповів і не пояснив, чому буде порушуватися недоторканність особистого життя кандидата на посаду судді у разі надання копії практичного завдання.

На його думку , суд першої інстанції при застосуванні у цій категорії справ «трискладового тесту» не вказав, яка ж конкретна шкода послідує за надання спірної інформації, чим така шкода вимірюється і чи існують будь-які способи підтвердити можливість її настання, приклади її настання.

З посиланням на практику Європейського суду з прав людини у справах «Н.С. проти Хорватії» (N.S. v. Croatia) (№36908/13) і «Дюпуї та інші проти Франції» (Dupuis and Others v. France) (№1914/02) позивач вважає маловірогідним існування «необхідності у демократичному суспільстві» потреби в обмеженні доступу до тексту роботи кандидата на посаду судді.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Велика Палата Верховного Суду вказала, що суд першої інстанції установив, що запитуваній позивачем інформації, що міститься в зошитах для виконання практичних завдань, сформованих у межах проведення добору кандидатів на посаду судді, включена до Переліку № 24 та їй надано гриф «Для службового користування».

Відповідно до пунктів 9, 10 Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19.10.2016 № 736, питання щодо необхідності присвоєння документу грифу «Для службового користування» вирішується виконавцем або посадовою особою, яка підписує документ, відповідно до переліку відомостей та з дотриманням вимог частини другої статті 6 та статті 9 Закону № 2939-VI.

До прийняття рішення про присвоєння документу грифу «Для службового користування» особи, зазначені в пункті 9 цієї Інструкції, повинні:

1) перевірити, чи належить інформація, яку містить документ, до категорій, визначених у частині першій статті 9 Закону № 2939-VI;

2) встановити, чи належить відповідна інформація до такої, доступ до якої згідно із законом не може бути обмежено, в тому числі шляхом віднесення її до службової інформації;

3) перевірити дотримання сукупності вимог, передбачених частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI.

Зазначений Перелік № 24 є чинним та не оскаржувався позивачем. Відтак його положення є такими, які визначають алгоритм дій ВККС з підготовки та надання відповіді на запит.

Обставина щодо включення запитуваної позивачем інформації до Переліку № 24 та надання такій інформації грифу «Для службового користування» сторонами не заперечується.

За висновком суду першої інстанції, сама сутність грифа «Для службового користування» зводиться до того, що існує перешкода чи додаткова умова в отриманні подібного роду інформації.

Тобто присвоєння певному документу грифа «Для службового користування» саме по собі не є підставою для відмови в задоволенні запиту на інформацію, що міститься в такому документі. Аналогічно, не може бути відмовлено в доступі до інформації тільки через те, що відповідний вид інформації включено до переліку відомостей, які становлять службову інформацію.

Разом з тим запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статі 6 Закону № 2939-VI.

При аналізі відповідних справ ЄСПЛ та вітчизняні суди застосовують «трискладовий тест», щоб визначити, чи було обґрунтованим обмеження в доступі до інформації.

 «Трискладовий тест» є юридичною конструкцією -засобом перевірки наявності необхідних умов для обмеження доступу до інформації. Іншими словами, обмеження доступу до публічної інформації без застосування «трискладового тесту» є незаконним і порушує право особи на інформацію.

«Трискладовий тест» є умовною назвою, яка прямо не згадана в українському законі. «Трискладовий» тому, що складається з трьох складових-умов, наявність яких (усіх разом) вимагається для обмеження доступу до інформації.

Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».

Для визначення можливості обмеження доступу до інформації застосовується «трискладовий тест» за частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI. Якщо розпорядник інформації встановив, що запитувана інформація є інформацією з обмеженим доступом, такий розпорядник інформації має встановити вид інформації з обмеженим доступом, за якою звернувся запитувач (конфіденційна, таємна або службова).

Наступний крок - потрібно визначити, чи запитувана інформація стосується інтересів національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, чи можливі заворушення або злочини при наданні доступу до запитуваної інформації, чи в інтересах охорони здоров`я населення може обмежуватись доступ до цієї інформації, чи не постраждає репутація або права інших людей у результаті надання доступу до цієї інформації, чи отримано запитувану інформацію конфіденційно, чи стосується така інформація питання авторитету й неупередженості правосуддя.

Якщо на всі поставлені питання відповідь негативна, розпорядник інформації надає доступ до запитуваної інформації.

Якщо хоча б на одне з поставлених вище питань є позитивна відповідь - розпорядник інформації має визначити, чи не буде розголошенням запитуваної інформації завдана істотна шкода зазначеним інтересам, наявність яких у запитуваній інформації він встановив.

Якщо відповідь на це питання негативна, розпорядник інформації надає запитувачу доступ до зазначеної інформації. Якщо відповідь на це питання позитивна, розпорядник інформації визначає: чи переважає шкода від оприлюднення такої інформації над суспільним інтересом у її отриманні. При позитивній відповіді на питання запитувачу інформації буде відмовлено в наданні доступу до запитуваної інформації. При негативній відповіді розпорядник інформації надає запитувачу доступ до запитуваної інформації .

Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації, є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з наведених вище трьох підстав означає, що відмова в доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 24.01.2019 у справі № 9901/510/18.

Велика палата ЄСПЛ у рішенні від 08.11.2016 у справі «Угорський гельсінський комітет проти Угорщини» (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) (заява №18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати в кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (пункт 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (пункти 158-170):

- мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії із суспільно важливих питань і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів;

- природа інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам «трискладового тесту», тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу;

- роль запитувача. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть насамперед журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов`язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань;

- готовність та доступність інформації. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.

Про необхідність застосування «трискладового тесту» підтверджено також ЄСПЛ, зокрема у пункті 25 рішення у справі «Аврамчук проти України»(AVRAMCHUK v. UKRAINE) від 05.10.2023 (заява № 65906/13), де Суд зробив висновок, що судами не було надано жодних пояснень, чому частина 5 статті 6 Закону № 2939-VI або його «трискладовий тест» не були застосовані до справи заявника. Це також призвело до того, що суди не намагалися збалансувати потенційні інтереси, тобто інтерес заявника в доступі до інформації, що становить суспільний інтерес, і необхідність захисту прав приватних осіб.

Отже, надаючи відповідь на запит позивача про отримання інформації, суб`єкт владних повноважень повинен дотримуватись балансу між інтересами заявника в доступі до інформації, що становить суспільний інтерес, та необхідністю захисту прав приватних осіб, якими в цьому випадку є кандидати на посаду судді.

Тобто в такому разі відбувається зіставлення публічних та приватних інтересів і завданням суду є з`ясування того, який інтерес переважає.

Суд першої інстанції, оцінивши зміст запиту позивача та надану відповідачем відповідь, указав, що запитувана позивачем у ВККС України інформація містить гриф «Для службового користування» та не відноситься до випадків, у яких не може бути обмежено доступ до інформації, а також відомостей, які не можуть бути віднесені до інформації з обмеженим доступом.

Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, який, проаналізувавши передумови для встановлення відкритості чи обмеження інформації методом застосовування до такої інформації «трискладового тесту», виснував, що відповідач обґрунтовано обмежив доступ до інформації, яка міститься в зошитах з практичних завдань, виконаних кандидатами на посаду судді місцевого суду, з посиланням на те, що запитувані позивачем відомості мали статус інформації з обмеженим доступом і не могли бути йому надані з метою захисту репутації та прав кандидатів на посаду судді, оскільки розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам, а шкода від оприлюднення цієї інформації переважає суспільний інтерес у її отриманні.

Велика Палата Верховного Суду додатково наголошує, що ЄСПЛ зазначав, що верховенство права, один із основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції. Таким чином, питання про те, чи було дотримано справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності і не було свавільним (пункт 50 рішення ЄСПЛ від 14.10.2010 у справі «Щокін проти України», заяви № 23759/03 та № 37943/06).

ЄСПЛ, розглядаючи справи про дифамацію, по суті, перевіряє дотримання балансу між правом, передбаченим статтею 8 (право на повагу до приватного і сімейного життя) та правом, передбаченим статтею 10 (свобода вираження поглядів) Конвенції. Саме в контексті співвідношення цих прав ЄСПЛ прийняв низку рішень, у яких обґрунтував можливості і підстави для їх обмеження.

У таких справах необхідно враховувати дві ключові обставини: 1) ступінь суспільного інтересу до поширеної інформації і 2) ступінь публічності особи, щодо якої поширена інформація.

Значний суспільний інтерес, на думку Суду, має місце тоді, коли інформація безпосередньо впливає на суспільство в значній мірі і суспільство проявляє законний інтерес до цієї інформації (пункт 66 рішення у справі «Санді Таймс проти Сполученого Королівства», заява № 6538/74), особливо, якщо це стосується добробуту населення (пункт 58 рішення у справі «Бартольд проти Німеччини», заява №8734/79).

Ступінь публічності особи також має безпосереднє значення: чим вищу посаду обіймає особа, тим сильніше її право на приватне та сімейне життя може бути обмеженим шляхом публікації про неї відповідної інформації (пункт 119 рішення у справі «Ашет Філіраччі Ассаціє проти Франції», (Нachette Filipacchi Associes v. France) заява №12268/03).

Велика Палата Верховного Суду вкотре акцентує увагу на тому, що Велика Палата ЄСПЛ у рішенні від 08.11.2016 у справі «Угорський гельсінський комітет проти Угорщини» (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) (заява №18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (пункт 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (пункти 158-170): 1) мета запитувача; 2) природа інформації; 3) роль запитувача; 4) готовність та доступність інформації.

Доводи позивача в апеляційній скарзі про те, що суд першої інстанції не пояснив, чому буде порушуватися недоторканність особистого життя кандидата на посаду судді у разі надання копії практичного завдання, є необґрунтованими, оскільки суд першої інстанції наголосив, що посада судді має досить високий ступінь публічності, що призводить до виникнення значного суспільного інтересу щодо способу його життя, однак кандидати на посаду судді не є суддями і, можливо, за результатами конкурсу ними й не стануть, а тому йдеться саме про право на приватне та сімейне життя звичайних людей, яке не повинне обмежуватись через оприлюднення запитуваної інформації.

Крім того, суд першої інстанції наголосив, що процедуру добору на посаду судді місцевого суду ще не закінчено і остаточного рішення в цій процедурі не ухвалено, тому запитувані позивачем відомості мали статус інформації з обмеженим доступом і обґрунтовано не могли бути йому надані, що доводить абстрактність і передчасність тверджень позивача в апеляційній скарзі про відсутність висновків щодо конкретизації шкоди, яка послідує за надання спірної інформації, чим вона вимірюється і чи існують будь-які способи підтвердити можливість її настання, приклади настання такої шкоди.

Також колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, приймаючи рішення, звернула увагу, що подібні правовідносини були предметом розгляду у Верховному Суді. Йдеться про постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі № 800/333/17 та від 16.09.2020 у справі № 9901/100/19.

Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05.06.2018 у справі № 800/333/17 зазначила, що обмеження доступу до такої інформації було здійснене згідно із частиною другою статті 6 Закону № 2939-VII і пунктом 2 статті 10 Конвенції з метою захисту репутації кандидатів на посади суддів. Розголошення такої інформації до прийняття рішення ВККС України могло завдати шкоди певним їх інтересам, зокрема у сфері реалізації права на повагу до приватного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції. Оприлюднення службової інформації, яка не є кінцевим рішенням відповідача, могло завдати шкоди, яка переважала суспільний інтерес в отриманні відповідної інформації, що підтверджується пунктом 48 Висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддів. А тому зазначене обмеження відповідало ознаці необхідності у демократичному суспільстві.

У постанові від 16.09.2020 у справі № 9901/100/19 Велика Палата Верховного Суду  зазначила, що ненадання копій зошитів з виконаними практичними завданнями 16 учасників конкурсу, які отримали найвищі бали, жодним чином не порушує не тільки приписів частини четвертої статті 84 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 №1402-VIII у частині забезпечення прозорості іспиту, а й прав самого позивача. Крім того, слід зазначити, що така відмова очевидно мала легітимну мету, а саме забезпечення об`єктивності проведення іспиту шляхом конфіденційності виконаних практичних завдань, до того ж вмотивована наявністю Переліку № 24, згідно з яким інформацію, що міститься у зошитах для виконання практичних завдань, які сформовані, зокрема, у межах проведення кваліфікаційного оцінювання, віднесено до відомостей, що становлять службову інформацію.

Доводи позивача про те, що покликання у рішенні суду першої інстанції на постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі № 800/333/17 та від 16.09.2020 у справі № 9901/100/19 є нерелевантним з огляду на різну мету, з якою позивачі у вказаних справах та у розглядуваній справі зверталися для отримання копій практичних робіт, що обумовлює, за твердженням позивача, наявність різного рівня суспільного інтересу до такої інформації, Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними з огляду на те, що сама процедура проведення іспиту є прозорою, однак тестові запитання і практичні завдання є конфіденційними. При цьому тестування та виконання практичного завдання у межах конкурсу проводиться в такий спосіб, за якого кандидат на посаду судді чи будь-яка особа були здатні (за допомогою певних засобів: оприлюднення правил, положень; письмові, електронні повідомлення / оголошення / роз`яснення; інформація на офіційному вебсайті, в мережі «Інтернет»; відеотрансляція у мережі «Інтернет» тощо) побачити діяльність відповідача при проведенні іспиту наскрізь, тобто розуміючи усі внутрішні процеси, що впливають на процедуру, спосіб, місце, час, тривалість, вид та строки як проведення іспиту, так і прийняття рішення в межах проведення конкурсних процедур. Тобто позивач мав можливість спостерігати за проведенням іспиту, однак без доступу до зошитів для виконання практичних завдань, яким надано гриф «Для службового користування».

Велика Палата Верховного Суду також погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно безпідставності посилання позивача на рішення конституційних судів інших країн, оскільки рішення Конституційного суду Вірменії від 20.06.2017 не стосується предмета вказаного спору, тому що вказаним рішенням визнано неконституційною норму, яка обмежує доступ громадськості до результатів психологічного тестування осіб, включених до переліку кандидатів на посаду судді, які стосуються якостей несення публічно-правової відповідальності, а рішення Конституційного Трибуналу Польщі від 07.06.2016 стосувалося доступу громадськості до тестових питань із підсумкового медичного та стоматологічного іспиту, а проведення аналогій з добором кандидатів на посаду суддів не є релевантним.

Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що  обмеження доступу до запитуваної інформації щодо надання в електронному вигляді копій письмових робіт, складених кандидатами на посаду судді місцевого суду в ході кваліфікаційного іспиту, з урахуванням «трискладового тесту» було здійснено відповідачем відповідно до частини другої статті 6 Закону №2939-VI, а тому ВККС України правомірно відмовила позивачу в наданні інформації, віднесеної до службової.

Автор: Наталья Мамченко

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на нашу страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.