Большая Палата ВС решила, что спор об обязательствах ВККС внести изменения в нормативные акты по квалифоценированию не подлежит судебному разбирательству

Большая Палата Верховного Суда 6 апреля 2023 г. вынесла постановление по делу 990/129/22, где судья просил обязать ВККС внести изменения в ее нормативные акты, урегулировав определенные, по его мнению, пробелы, влияющие на его права.

Вместе с тем, БП ВС еще раз указала на то, что юрисдикция административных судов не распространяется на споры, связанные с нормотворческой деятельностью субъекта властных полномочий, поскольку указанные действия/бездействие не являются управленческой деятельностью, которая создавала бы непосредственно для истца определенные правовые последствия.

При этом БП ВС отметила, что понятие «спор, не подлежащий рассмотрению в порядке административного судопроизводства» в этом случае следует толковать в более широком смысле, то есть как понятие, касающееся споров, не подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, а также споров, которые вообще не подлежат судебному разбирательству.

То есть такой спор судьи с ВККС не подпадает под юрисдикцию ни одного суда.

Обставини справи

У вересні 2022 року суддя Овідіопольського районного суду Одеської області Євген Бичковський звернувся до Касаційного адміністративного суду Верховного Суду з адміністративним позовом до ВККС.

Так, рішенням ВККС від 20 жовтня 2017 року стосовно позивача призначено кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді судді.

Зазначимо, що суддя був призначений на 5 років в 2010 році та у 2019 році перед розпуском ВККС оголосила перерву в його кваліфікаційному оцінюванні, тож він наразі суддя-«п’ятирічка» без повноважень.

Позивач стверджував, що під час проходження ним тестування в межах кваліфікаційного оцінювання виникли обставини, за яких він відчув збільшення артеріального тиску та певний розлад зору, однак навіть за таких умов він був змушений продовжувати відповідати на тестові запитання, оскільки у випадку залишення місця проведення іспиту він отримав би нуль балів та вважався таким, що не склав іспиту.

Зазначає, що вказані обставини, які були наслідком відсутності нормативно визначеного порядку дій у подібній ситуації, викликали в нього додаткові стресові реакції.

У позові суддя просив:

- визнати протиправною бездіяльність ВККС щодо нормативного невизначення порядку дій ВККС та/або учасників кваліфікаційного оцінювання суддів у ситуації, якщо після початку іспиту або проведення співбесіди у межах кваліфікаційного оцінювання суддів виникли обставини, що значно ускладнюють або навіть унеможливлюють продовження їх проходження суддею з будь-яких причин, які не залежать від волі судді, за станом здоров`я тощо;

- зобов`язати ВККС внести відповідні зміни до Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфоцінювання та засоби їх встановлення;

- зобов`язати ВККС внести відповідні зміни до Порядку проведення іспиту та методики встановлення його результатів у процедурі кваліфоцінювання.

Зазначив, що нормами Положення та Порядку не визначено механізму дій Комісії та/або учасників кваліфікаційного оцінювання суддів у ситуації, якщо після початку іспиту або проведення співбесіди в межах кваліфікаційного оцінювання виникли обставини, що значно ускладнюють або навіть унеможливлюють продовження їх проходження суддею з будь-яких причин, які не залежать від його волі, за станом здоров`я тощо.

На думку позивача, відсутність нормативно визначеного порядку дій у подібній ситуації та попередження з боку ВККС про те, що у випадку залишення місця проведення іспиту такий суддя отримає нуль балів та буде вважатися таким, що не склав іспиту, може призвести до недотримання справедливого балансу між результатом, на досягнення якого спрямоване проведення оцінювання здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді, та фактичною оцінкою, яку суддя може отримати з урахуванням викладених обставин, які не дозволяють об`єктивно встановити відповідність судді визначеним у законі критеріям оцінювання.

Вважає, що відсутність зазначеного нормативного регулювання є бездіяльністю відповідача, який необхідним чином не врегулював та в межах своєї компетенції в розумні строки нормативно не визначив порядку дій Комісії та/або учасників кваліфікаційного оцінювання суддів у ситуації, якщо після початку іспиту або проведення співбесіди в межах кваліфікаційного оцінювання суддів виникли обставини, що значно ускладнюють або унеможливлюють продовження їх проходження суддею з будь-яких причин, які не залежать від його волі, за станом здоров`я тощо.

На переконання позивача, такі прогалини у нормативному регулюванні процедури кваліфікаційного оцінювання можуть призвести до неправомірного висновку Комісії щодо нездатності судді здійснювати професійну діяльність та щодо невідповідності його займаній посаді, навіть за умов недотримання при цьому процедурної справедливості.

Крім того, в контексті порушеного питання Положення та Порядок не в повній мірі відповідають вимогам щодо якості нормативно-правового акта як складової принципу верховенства права.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 15 грудня 2022 року відмовив у задоволенні позову.

Судове рішення мотивовано тим, що: жодним нормативно-правовим актом на ВККС не покладено обов`язку нормативно врегулювати ситуацію, про яку позивач зазначає в позові; він не звертався до Комісії із заявою про недоліки в нормативно-правових актах, які, як вважає позивач, призвели до порушення його прав та законних інтересів як учасника кваліфікаційного оцінювання суддів, а тому вказані обставини не можуть свідчити про допущення відповідачем по відношенню до позивача протиправної бездіяльності; питання якості нормативно-правового регулювання в тому контексті, як це розуміє позивач, не може бути предметом судового контролю, оскільки суд наділений повноваженнями лише застосовувати нормативно-правовий акт або оцінювати його на предмет законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили згідно із частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду також зауважив, що усунення прогалин у праві є обов`язком нормотворчих органів та не може бути покладено на суд. Повноваження на усунення певної прогалини можливе лише в межах нормотворчої компетенції того чи іншого органу держави. Позивач помилково вважає, що задоволення позовних вимог матиме наслідком усунення означеного недоліку нормативного регулювання.

Не погодившись із таким судовим рішенням, Бичковський подав апеляційну скаргу.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Як установлено матеріалами справи, рішенням ВККС від 20 жовтня 2017 року стосовно позивача призначено кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді судді. Згідно з додатком 9 до вказаного рішення Комісії складення тестувань особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей стосовно позивача відповідно до затвердженого графіка призначене на 8 листопада 2017 року.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач указав, що під час проходження ним тестування в межах кваліфікаційного оцінювання виникли обставини, за яких він відчув збільшення артеріального тиску та певний розлад зору, однак навіть за таких умов він був змушений продовжувати відповідати на тестові запитання, оскільки у випадку залишення місця проведення іспиту він отримав би нуль балів та вважався б таким, що не склав іспиту. Указані обставини, які були результатом відсутності нормативно визначеного порядку дій у подібній ситуації, викликали в нього додаткові стресові реакції. Не погодившись із відсутністю правового регулювання описаної ним ситуації, звернувся із цим позовом до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду виходив з того, що жодним нормативно-правовим актом на ВККС не покладено обов`язку нормативно врегулювати ситуацію, про яку позивач зазначає в позові. Крім того, суд першої інстанції указав, що усунення прогалин у праві є обов`язком нормотворчих органів та не може бути покладено на суд. При цьому позивач  помилково вважає, що задоволення позовних вимог матиме наслідком усунення означеного недоліку нормативного регулювання.

Перевіривши матеріали справи та встановивши суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Матеріалами справи встановлено, що Євген Бичковський звернувся до суду з позовними вимогами до ВККС про визнання протиправної бездіяльності Комісії щодо нормативного невизначення порядку дій Комісії та/або учасників кваліфікаційного оцінювання суддів у ситуації, якщо після початку іспиту або проведення співбесіди у межах кваліфікаційного оцінювання суддів виникли обставини, що значно ускладнюють або навіть унеможливлюють продовження їх проходження суддею з будь-яких причин, які не залежать від волі судді, за станом здоров`я тощо, а також зобов`язання відповідача внести зміни до Положення та Порядку щодо унормування порядку дій учасника кваліфікаційного оцінювання суддів і ВККС у вказаній ситуації.

За змістом частини п`ятої статті 78 Закону № 1402-VIII порядок складення кваліфікаційного іспиту, методика оцінювання кандидатів визначаються положенням, що затверджується Комісією.

Відповідно до частини п`ятої статті 83 Закону № 1402-VIII порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.

Згідно із частиною першою статті 85 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди.

На підставі частини другої цієї статті іспит є основним засобом встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критерію професійної компетентності та проводиться шляхом складення анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання з метою виявлення рівня знань, практичних навичок та умінь у застосуванні закону, здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді та з відповідною спеціалізацією.

Порядок проведення іспиту та методика встановлення його результатів затверджуються ВККС.

Позовні вимоги в цій справі спрямовані на визнання протиправною бездіяльності Комісії та зобов`язання її вчинити дії, визначені Законом № 1402-VIII, щодо нормотворчої діяльності ВККС.

Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово вказувала на те, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори, пов`язані з нормотворчою діяльністю суб`єкта владних повноважень, оскільки вказані дії / бездіяльність не є управлінською діяльністю, яка б створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки.

Крім того, як убачається з інформації, яка наявна на сайті відповідача, ВККС неодноразово призначала розгляд питання про проведення та продовження проведення співбесіди за результатами дослідження досьє у межах кваліфікаційного оцінювання щодо судді Євгена Бичковського, що свідчить про проходження позивачем першого етапу кваліфікаційного оцінювання - іспиту та допущення його до другого етапу - дослідження досьє та проведення співбесіди.

Вказане свідчить про відсутність порушення Комісією прав та законних інтересів позивача, для нібито за захистом яких він звернувся до суду із цим позовом.

В окресленій позивачем ситуації видається очевидним, що публічно-правового спору з приводу бездіяльності ВККС щодо розгляду правотворчих ініціатив позивача безпосередньо між ним і Комісією (як суб`єктом владних повноважень) не виникало, а отже і права на захист теж (зокрема, у той спосіб, який просить позивач).

Аргументи позивача ґрунтуються на судженнях суб`єктивного характеру, що свідчить про те, що між позивачем та відповідачем немає публічно-правового спору стосовно використання ВККС її повноважень зі внесення змін до Положення та Порядку, який належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Виходячи з наведеного ВП ВС вважає помилковим висновок суду першої інстанції щодо можливості розгляду цієї справи по суті заявлених позовних вимог, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

При цьому Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зауважити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» в цьому випадку слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Отже, ВП ВС апеляційну скаргу судді Євгена Бичковського задовольнила частково.

Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року скасувала, а провадження у справі закрила.

Автор: Наталя Мамченко

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua, на Twitter, а также на нашу страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.