Большая Палата ВС высказалась по критериям, которые могут применяться к оценке правомерной продолжительности действий Президента

Одним из критериев, который может и должен применяться в оценке правомерной продолжительности действий Президента Украины по решению вопросов по предоставлению гражданства, является соблюдение им разумных сроков, под которым понимается время, объективно необходимое для выполнения процедурных действий без неоправданных промедлений и принятия соответствующих решений (совершение действий) в кратчайшие сроки, достаточное для их принятия (совершения).

Еще одним мерилом признания противоправной деятельности/бездействия Президента Украины в этом вопросе может быть установление того, что действие или бездействие главы государства, которые Президент Украины использует/не применяет, подпадают под сферу действия другого нормативного [конституционного, конвенционного] положения, которым установлены определенные человеческие [бытийные] права и свободы личности, а также будут установлены объективные предпосылки [и не только их темпоральные свойства], фактическая и правовая природа которых будет разоблачать нарушения этих прав и свобод или будет явно и недвусмысленно показывать, что решение вопроса гражданства производится вопреки принципам верховенства права, законности, справедливости, в течение периода времени, длительность (продолжительность) которого нельзя разумно объяснить.

Соответствующую позицию высказала Большая Палата Верховного Суда 9 февраля 2023 г. в постановлении по делу № 990/106/22.

Історія справи

У липні 2022 року Баї Мілад Хушанг вернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягала в тому, що той не ухвалює рішення щодо прийняття його до громадянства України у розумний строк за рішенням Комісії при Президентові з питань громадянства з проєктом указу про прийняття до громадянства України;

- зобов`язати Президента розглянути підготовлені Комісією рішення та прийняти рішення за наслідками такого розгляду.

Вимоги мотивував тим, що матеріали щодо прийняття його до громадянства України перебувають на підписі у Президента України з 20 травня 2021 року, проте жодних рішень відповідач не ухвалив.

Не спростовуючи наявності у Президента України дискреційного повноваження з питань прийняття до громадянства, зазначає, що строк розгляду документів про громадянство відносно нього не є розумним. Зауважує, що змушений чекати на ухвалення завершального рішення без додержання принципів розумності строків розгляду документів. Тож позивач позбавлений гарантованого міжнародними нормами права на зміну свого громадянства за належного виконання ним умов законодавства щодо набуття такого права.

З посиланням на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 16 лютого 2022 року у справі № 9901/293/21, від 13 квітня 2022 року у справі № 9901/294/21, від 09 червня 2022 року у справі № 9901/295/21, зазначає, що наявність у Президента України дискреційного повноваження щодо прийняття до громадянства України не означає, що таке повноваження може застосуватися без обмеження будь-яким строком. Якщо строк для вчинення певної дії (прийняття рішення) чітко не установлений чинним законодавством, то застосовуються критерії розумного строку.

Позивач звертає увагу на те, що з часу подання документів на підпис Президенту України були підписані чотири укази про прийняття до громадянства України майже 320 осіб, які подали заяву та відповідні документи пізніше позивача, що є виявом дискримінації щодо нього.

З аналізу указів Президента України випливає, що є випадки, коли були розглянуті заяви про прийняття до громадянства України осіб, які подали документи більш віддаленою, ніж позивач, датою. Їхні документи були розглянуті та питання вирішені.

Відповідач подав відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що за положеннями Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» рішення про прийняття (чи неприйняття) до громадянства України ухвалюється в межах реалізації дискреційних повноважень відповідного державного органу. Кандидат на прийняття до громадянства повинен відповідати певним умовам, однак навіть у разі їхнього виконання компетентний орган держави має право на власний розсуд вирішувати питання щодо прийняття особи до громадянства виходячи, зокрема, з державних інтересів.

Позивач є громадянином Ісламської Республіки Іран.

У 2006 році позивач прибув в Україну для навчання, а 15 травня 2017 року він отримав дозвіл на імміграцію в Україну у зв`язку з перебуванням у шлюбі з громадянкою України понад 2 роки, 13 червня 2017 року - посвідку на постійне місце проживання.

6 липня 2019 року позивач, щоб реалізувати право на прийняття до громадянства України, звернувся до Київського районного відділу в м. Полтаві Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області з клопотанням про прийняття до громадянства України з відповідним пакетом документів.

Відповідно до висновку Управління ДМСУ в Полтавській області від 31 жовтня 2019 року, затвердженого 24 квітня 2020 року головою ДМСУ, визнано за можливе задовольнити клопотання про прийняття до громадянства.

ДМСУ надіслала висновок про прийняття позивача до громадянства України разом з матеріалами справи на розгляд Комісії.

13 квітня 2021 року засідала Комісія, яка ухвалила внести на розгляд Президента України пропозиції щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України.

20 травня 2021 року проєкт Указу Президента України «Про прийняття до громадянства України», до якого включено позивача, Комісія передала на погодження Керівникові Офісу Президента України та для доповіді Президенту України.

Оскільки Президент України не вирішив, чи приймати позивача до громадянства України у строки відповідно до чинного законодавства України, останній 8 червня 2021 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду за захистом своїх прав та інтересів.

Рішенням від 1 грудня 2021 року у справі № 9901/234/21 КАС ВС відмовив у задоволенні адміністративного позову до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Після цього судового рішення у справі №9901/234/21 позивач неодноразово звертався із запитами до Офісу Президента України про надання інформації стосовно видання указу Президента України про прийняття його до громадянства України, на що отримував відповіді з непозитивним для нього змістом.

Оскільки станом на 18 липня 2022 року Президент України не підписав указ про прийняття позивача до громадянства України, останній звернувся до суду з цим позовом.

КАС ВС 3 жовтня 2022 року у задоволенні позову відмовив.

Суд виходив з того, що якщо наразі Президент України не вчиняє дій щодо видання указу про надання позивачу громадянства України, то це не дозволяє характеризувати такі дії Президента України як протиправну бездіяльність, позаяк під час розгляду цієї справи позивач не навів, а суд не встановив у діях відповідача порушення критеріїв розумності строку для прийняття запитуваного рішення.

Суд констатував також, що у питаннях громадянства України Президент України має два варіанти поведінки - прийняти позивача до громадянства України або відмовити. Закон не встановлює строку, упродовж якого має бути ухвалено рішення про прийняття до громадянства, тому з огляду на законодавче регулювання порядку й підстав набуття громадянства України суд зазначив, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не припустився протиправної бездіяльності, бо не порушив строків прийняття рішення про надання громадянства, яких не було встановлено, і обов`язку, якого за законом мав дотриматися під час ухвалення рішення про прийняття позивача до громадянства України.

Позиція ВП ВС

У світлі встановлених фактичних обставин цієї справи Велика Палата погоджується, що суд першої інстанції правильно й точно визначив суть, межі та спрямованість спору, характер спірних правовідносин, юридичну природу заявлених позивачем вимог та кореспондуючих їм підстав і повноважень, встановлених Конституцією та законами України, до яких має вдаватися відповідач у разі їхнього заявлення. Фактична та правова оцінка судом ролі, поведінки та компетенції Президента України відносно порушених у позові питань ґрунтується на правильному аналізі змісту спірних правовідносин та зумовленого ними нормативного регулювання.

Висновки суду не містять ознак, які б дозволяли їх сприймати й оцінювати як незаконні, необґрунтовані чи досліджені з істотним порушенням вимог процесуального закону.

Доводи апеляційної скарги не підривають довіри до законності й обґрунтованості оскаржуваного судового рішення й спростовуються нижченаведеними мотивами.

Зокрема, відповідаючи на доводи скарги про порушення судом вимог процесуального законодавства у вигляді уникнення розгляду клопотання про приєднання до матеріалів справи, відмови задовольнити клопотання про витребування доказів та залучення дружини позивача як третьої особи, потрібно зазначити, що статті 73, 74 КАС України встановлюють правила належності доказів, які визначають об`єктивну можливість доказів показувати дійсність події, що має значення для розв`язання спору, а також правила допустимості доказів, що визначають правомірну спроможність (здатність) конкретного доказу підтверджувати певну обставину у справі.

Правила про належність доказів спрямовані на досягнення процесуальної економії шляхом недопущення до судового розгляду доказів, що не мають значення для вирішення справи, а правила допустимості доказів - на досягнення об`єктивності, достовірності та справедливості судового вирішення спору через реалізацію постулату, що досягнення легітимної мети правосуддя не може підтверджуватися нелегітимними засобами доказування.

За частиною четвертою статті 73 та частиною другою статті 74 КАС України суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування, і повинен пам`ятати, що обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

З наведених положень закону випливає, що суд у разі заявлення клопотання про витребування доказу, вирішуючи питання щодо належності чи допустимості цього доказу, має вирішити, чи належить обставина, для встановлення якої сторона (учасник) спору просить залучити доказ, до предмета доказування, чи існує об`єктивний зв`язок між доказом і обставиною, що належить встановити.

У будь-якому разі якщо суд не бере (відхиляє) доказ до розгляду з мотивів його неналежності чи недопустимості, то тоді під час розгляду клопотання про витребування доказу навіть на стадії судового розгляду суд має право ухвалою відмовити в задоволенні такого клопотання, але при цьому повинен навести мотиви відмови.

В аспекті наведеного Велика Палата вважає, що те, що суд першої інстанції не розглянув клопотання про приєднання до матеріалів справи поданих документів, не є тією достатньою й вагомою підставою для втручання в судове рішення, позаяк такого роду дії суду не вплинули на повноту, всебічність, об`єктність і оцінку досліджених доказів, а також та законність, обґрунтованість і справедливість судового рішення.

Зі змісту поданого клопотання випливало, що позивач просив приєднати до матеріалів справи копії листів Офісу Президента України від 27 липня, 01, 31 серпня та 21 вересня 2022 року; копії листів УДМС в Одеській та Кіровоградській областях від 01 та 04 серпня 2022 року відповідно, а також копію запиту від 15 вересня 2022 року, які містилися в матеріалах справи. В окресленому контексті недолучення до матеріалів справи перелічених документів, зокрема, шляхом ухвалення відповідного процесуального рішення або залишення без реагування заявленого клопотання само по собі не є тим фактором, що впливає на законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення.

Велика Палата погоджується й з ухвалами Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відмову в задоволенні клопотання про залучення третьої особи та витребування доказів, оскільки залучення третьої особи - дружини позивача, ніяким чином не може вплинути на правильність вирішення спору. Також не можуть вплинути на правильність рішення саме оригінали документів, які передані Комісією Президенту України та які просив витребувати позивач.

Нема підстав вважати слушними доводи апеляційної скарги про невиправдану зміну судом першої інстанції предмета оскарження із заявленої вимоги про визнання бездіяльності відповідача протиправною на вимогу про визнання протиправним невидання указу про прийняття його до громадянства України.

Позивач, коли звертався до суду з цим позовом, у прохальній частині, зокрема, вимагав визнати, що Президент України допускає протиправну бездіяльність, бо не ухвалює рішення про прийняття його до громадянства України у розумний строк на підставі документів, поданих йому на розгляд Комісією з проєктом указу про прийняття до громадянства України, а також просив зобов`язати Президента України розглянути рішення з проєктом указу про прийняття до громадянства України, які підготувала Комісія, та прийняти рішення за наслідками такого розгляду.

Зі змісту позовної заяви та апеляційної скарги вбачається, що їхній автор по суті просить суд зобов`язати Президента України розглянути подання Комісії та надати громадянство України.

Суд першої інстанції правильно зазначив, що предметом цього спору є бездіяльність суб`єкта владних повноважень - Президента України щодо неприйняття у розумний строк рішення про прийняття позивача до громадянства України та зобов`язання Президента України прийняти відповідне рішення.

Рішення як поняття має кілька значень, під яким розуміють або офіційний документ (акт) із зафіксованим у ньому результатом розгляду і встановлення (констатації) стану певного об`єкта, справи, становища особи тощо, або розумовий перебіг вибору з кількох можливостей однієї з них, яка є правильною, з наступною фіксацією варіанта вибору в письмовому акті, або спосіб розв`язання, перетворення чого-небудь у щось.

За пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України має повноваження на прийняття [кількох рішень] про: 1) прийняття до громадянства України; 2) припинення громадянства України, 3) надання притулку в Україні. За частиною другою цієї статті Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України, зокрема, з питань громадянства видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Згідно з пунктом 1 статті 22 Закону № 2235-III Президент України приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України.

Ці положення Конституції України та Закону № 2235-III, а також пунктів 113-115 Порядку № 215 регламентують алгоритм дій, спрямованих на розв`язання питання, зокрема, надання громадянства України, які охоплюють мислення над цим питанням, процес (перебіг) вибору можливостей розв`язання конкретного питання про надання громадянства України конкретній особі в аспекті конкретних умов і обставин та оформлення вибору у виді офіційного документа (акта) (указу Президента України).

Відповіді на ці питання потребують задіяння і використання певних зусиль та затрат (розумових, часових, операційних, організаційних, функціональних), які за значенням охоплюються [родовим] поняттям «прийняти рішення» і видати відповідний акт. Прийняття рішення про прийняття до громадянства і відображення його в офіційному документі власне є формою реалізації повноважень глави держави, встановлених Конституцією та законами України, методом (способом) його діяльності, під час якої відбувається здійснення його дискреційних повноважень у питаннях громадянства: видання указу про прийняття до громадянства; прийняття негативного для особи рішення з питання надання громадянства; пошук ретельного, але часом тривалого, інколи, з погляду зацікавленої особи, невиправдано довгого способу розв`язання питання з надання громадянства тощо.

В усіх цих питаннях Президент України діє, приймає відповідні рішення й за наслідками розгляду видає (або не видає) відповідні акти.

Приймати рішення і видавати указ відповідно до Конституції України і Закону № 2235-III про прийняття до громадянства України є не окремими видами повноважень Президента України, а його складовими, взаємозалежними, послідовними й похідними частинами.

Отож, якщо позивач вважає, що його вимоги стосувалися протиправної бездіяльності відповідача відносно його повноважень у питаннях прийняття рішення про надання громадянства, а суд першої інстанції в якомусь місці оспорюваного судового рішення згадав про протиправну бездіяльність глави держави щодо видання указу про прийняття до громадянства й таким чином наче безпідставно змінив предмет спору, то такі твердження є неспроможними, бо в світлі наведених міркувань мотивація суду щодо безпідставності доводів позову скаржника про протиправну бездіяльність Президента України стосувалася саме того предмета спору, який ініціював позивач, - визнати, що Президент України шляхом протиправної бездіяльності не приймає рішення, а відтак не видає відповідного акта, зокрема й того, в якому зацікавлений позивач, а саме про прийняття/неприйняття до громадянства України.

Не є вагомими й переконливими доводи апеляційної скарги про обов`язок Президента України прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії, до того ж бажано позитивне для автора цієї апеляційної скарги, позаяк за точним розумінням Конституції України і Закону № 2235-III глава держави має повноваження на прийняття рішення і видання указу про прийняття до громадянства України.

За цими положеннями Президент України не може проігнорувати сам розгляд звернення особи про прийняття до громадянства, але водночас не обтяжений часовими межами та обов`язком на прийняття рекомендованого йому Комісією варіанта рішення.

Не спростовують доводи апеляційної скарги й висновків рішення суду про те, що Основний Закон та законодавство України у сфері громадянства не встановлюють часових параметрів, у межах яких Президент України приймає рішення про надання громадянства, або строків, упродовж яких Президент України має розглянути подані йому Комісією пропозиції щодо прийняття до громадянства.

За Основним Законом України в питаннях громадянства України Президент України має чинити сумлінно, ретельно, відповідально, добросовісно, дотримуватися принципів правової визначеності та захисту правомірних очікувань.

Ні Конституція України, ні профільний закон, ні ЄКГ не встановлюють граничного строку, початкової та крайньої верхньої межі чи інших темпоральних показників, упродовж яких (чи до якого граничного строку) глава держав має прийняти рішення про надання громадянства.

Але те, що питання прийняття Президентом України рішення про надання громадянства не містить нормативно запроваджених строків розгляду й прийняття відповідного рішення, не дозволяє сприймати стан розв`язання цього питання безмежним, безкінечним, таким, що може тривати невиправдано довго.

Прийняття рішення щодо набуття громадянства України має властивості унормованого процесу з набуття певного стану. Як усякий процес, процедура набуття громадянства має свій привід, а звідси й початок. А все, що має початок, має й закінчення. Коли має настати кінцевий результат прийняття главою держави рішення про надання громадянства, які величини, умови, події, обставини мають позначати межі розгляду саме Президентом України цього питання, повторимося, Конституція та закони України не встановлюють, і суд не може цих строків установити.

Одним з критеріїв, який може і має застосовуватися стосовно оцінки правомірної тривалості дій Президента України з вирішення питань з надання громадянства, є дотримання ним розумних строків, під яким розуміється час, який є об`єктивно необхідними для виконання процедурних дій без невиправданих зволікань та прийняття відповідних рішень (вчинення дій) у найкоротший строк, достатній для їх прийняття (вчинення).

Ще одним мірилом визнання протиправної діяльності / бездіяльності Президента України в цьому питанні може бути встановлення того, що дія чи бездіяльність глави держави, які Президент України використовує / не застосовує, підпадають під сферу чинності іншого нормативного [конституційного, конвенційного] положення, яким установлені певні людські [буттєві] права та свободи особи, а також будуть установлені об`єктивні передумови [і не лише їхні темпоральні властивості], фактична й правова природа яких викриватиме порушення цих прав та свобод або буде явно й недвозначно показувати, що вирішення питання громадянства провадиться всупереч принципам верховенства права, законності, справедливості, впродовж періоду часу, тривалість (тяглість) якого не можна розумно пояснити.

У цій справі описана позивачем бездіяльність Президента України не містить ознак, які б указували, що тривале вирішення його заяви про надання громадянства порушує його буттєві права чи свободи, відбувається очевидно поза межами розумного строку та не приймається відверто упереджено чи вибірково.

В аспекті наведеного варто зазначити, що нема підстав визнавати вагомими доводи апеляційної скарги про потрібність застосування до спірних правовідносин аналогії закону, яким, на думку скаржника, є Закон № 393/96-ВР, що передбачає строки розгляду і вирішення звернень до органів державної влади та встановлює відповідальність у разі його порушення. Річ у тому, що Закон № 2235-III регулює підстави, порядок і хронологію розгляду й прийняття Президентом України рішення про прийняття до громадянства України, що своєю чергою виключає необхідність застосування аналогії закону.

Те, що вирішення цього питання не містить часових меж розгляду, подібних до тих, що є в Законі № 393/96-ВР, не означає, що прийняття рішення про прийняття до громадянства вирішуватиметься безстроково.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 1 Закону № 5207-VI дискримінація - це ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними (далі - певні ознаки), зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

Статтею 14 Конвенції визначено, що користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження або за іншою ознакою.

У рішенні від 07 листопада 2013 року у справі «Пічкур проти України» ЄСПЛ констатував, що дискримінація означає поводження з особами в різний спосіб, без об`єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях. Відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об`єктивного та розумного обґрунтування, іншими словами, якщо вона не переслідує легітимну мету або якщо немає розумного співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною ціллю.

Аналогічний підхід у своїх рішеннях застосовує й Конституційний Суд України, вказуючи на те, що мета встановлення певних відмінностей (вимог) у правовому статусі повинна бути істотною, а самі відмінності (вимоги), що переслідують таку мету, мають відповідати конституційним положенням, бути об`єктивно виправданими, обґрунтованими та справедливими. У протилежному випадку встановлення обмежень означало б дискримінацію (абзац сьомий пункту 4.1 Рішення Конституційного Суду України від 07 липня 2004 року № 14-рп/2004).

Отже, факт дискримінації може бути встановлений, якщо: 1) державний захід, дія чи бездіяльність, які оскаржуються, підпадають під чинність (захист, регулювання, дію) іншого положення закону, яким встановлені певні права та свободи; 2) є відмінність у поводженні проти інших осіб, котрі знаходяться в аналогічній або схожій обстановці (становищі, стані). Але при цьому поводження з особою, яка заявляє про дискримінаційне ставлення до неї, є істотно (разюче) відмінним і менш справедливим, ніж з іншими особами; підставами для розрізнення є особиста характеристика або статус заявника; інші особи, з якими така особа себе порівнює, знаходяться в аналогічній ситуації, а різниця у ставленні до особи не мотивована притаманною їй певною персональною ознакою.

Прояв дискримінації позивач вбачає насамперед у тому, що Президент України розглянув подані Комісією документи інших осіб, які в часі були передані пізніше, хоча, якби діяв недискримінаційно, мав спочатку розглянути його документи про набуття громадянства.

Але попри посилання на порушення послідовності чи черговості розгляду документів з питань громадянства, скаржник не зазначив і не обґрунтував існування стосовно нього певної ознаки, яка б могла вплинути на неоднаковий підхід відповідача під час реалізації своїх функцій у питаннях надання громадянства, а також не навів аргументів, які б доводили, що Президент України, коли реалізовував свої конституційні повноваження, неоднаково в часі вирішив питання щодо надання громадянства іншим особам, що не може свідчити про дискримінацію стосовно позивача.

Велика Палата визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і немає причин для втручання в нього.

Твердження апеляційної скарги фактично дублюють доводи позовної заяви, які суд першої інстанції визнав безпідставними і необґрунтованими, навівши для цього відповідні мотиви. В апеляційній скарзі ці твердження не містять підстав чи суджень, що зобов`язували б поглянути на спірні відносини по-іншому й визнати їх достатніми для втручання в судове рішення.

Інші доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду і не містять жодних вагомих підстав для визнання рішення суду першої інстанції протиправним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

Наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правових висновків рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 03 жовтня 2022 року.

Отже, апеляційна скарга позивача задоволенню не підлягає.

Автор: Наталья Мамченко

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua, на Twitter, а также на нашу страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.