Особенности участия прокурора по делам, касающимся экологических прав: позиция Верховного Суда

Верховный Суд пересмотрел в кассационном порядке решения судов первой и апелляционной инстанций в деле по исковому заявлению прокурора, поданному в интересах государства в лице Государственной экологической инспекции и сельского совета к Обществу с ограниченной ответственностью о прекращении деятельности по хранению сжиженного газа и продуктов переработки ископаемого топлива.

Обставини справи та позиція ВС

Залишаючи позов прокурора без розгляду, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що прокурором не зазначено та належними, допустимими, достатніми доказами не доведено значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність відповідного компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали зверненню відповідного органу до суду, тобто не підтверджено наявності підстав для представництва інтересів держави в суді прокурором у цій справі.

Проте Верховний Суд не погодився з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій, касаційну скаргу прокурора задовольнив, скасував ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції про залишення позову прокурора без розгляду та направив справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

У цій справі Суд врахував, що прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері забезпечення екологічної безпеки, зокрема, інтереси жителів територіальної громади села, на території якого відповідачем без дотримання встановленого порядку здійснюється господарська діяльність із зберігання скрапленого газу та викопного палива, продуктів його переробки, а також експлуатація автомобільної газозаправної станції без належної дозвільної документації, у тому числі, без проведення оцінки впливу на довкілля. Це, на думку прокурора, становить загрозу екологічній безпеці держави, а також для життя та здоров`я жителів відповідної територіальної громади.

Вважаючи таке обґрунтування сумісним з поняттям «інтереси держави», Верховний Суд вказав на неправильність висновків судів попередніх інстанцій про те, що прокурором не доведено значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність відповідного компетентного органу.

Стосовно наявності у цій справі підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді, визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», Суд зазначив таке.

У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій було встановлено, що звернення до суду з відповідним позовом обґрунтовано прокурором тим, що Держекоінспекція та сільрада фактично самоусунулись від здійснення своїх повноважень у спірних правовідносинах внаслідок невжиття протягом розумного строку покладених на них повноважень у спірних правовідносинах.

Зокрема, у цій справі прокурор у повідомленнях, надісланих у порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», довів до відома Держекоінспекції та сільради, що прокуратурою виявлено порушення вимог закону, та з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді запропоновано у 14-денний строк з моменту отримання запиту повідомити про обізнаність щодо порушення законодавства при будівництві та експлуатації Товариством споруд автомобільної газово-заправної станції за відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля, а також про вжиті заходи відповідними владними суб`єктами.

У відповідь на вищезазначене звернення Держекоінспекція повідомила прокуратуру, що планові/позапланові заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання відповідачем вимог природоохоронного законодавства у 2021 році не проводились, наразі у Держекоінспекції відсутні законні підстави для здійснення відповідної перевірки товариства, але таке буде включено до річного плану здійснення заходів держаного нагляду (контролю) на 2022 рік.

При цьому сільрада повідомила прокуратуру, що до неї не передавались жодні документи щодо експлуатації автомобільної газово-заправної станції за вказаною адресою та нею не вживались заходи щодо обмеження або зупинення діяльності Товариства. Також сільрада зазначила, що вона підтримує необхідність звернення прокурора з позовом до суду у порядку, визначеному статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».

На цій підставі колегія суддів у складі Верховного Суду дійшла висновку про дотримання прокурором розумних строків, які надають можливості відповідним органам відреагувати на виявлене порушення інтересів держави, оскільки Держекоінспекція та сільрада були обізнані про таке порушення інтересів держави з моменту отримання повідомлення від прокурора, проте не вжили належних заходів для захисту інтересів держави у відповідній сфері протягом розумного строку.

Судом було враховано вже сформовані правові висновки, згідно з якими часовий проміжок, який минув між повідомленням позивача та поданням позову у справі, не завжди є вирішальним у питанні дотримання прокурором приписів статті 23 Закону України «Про прокуратуру»; критерій «розумності» має визначатися з урахуванням великого кола чинників і не може бути оцінений виключно темпорально; до таких чинників відносить, зокрема, але не виключно, обізнаність позивача про наявність правопорушення та вжиті ним заходи з моменту такої обізнаності, спрямовані на захист інтересів держави; закріплений обов`язок держави забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території України у взаємозв`язку із закріпленим в законі принципом щодо обов`язковість додержання встановлених екологічних правил при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності дає підстави для висновку про наявність прямого державного інтересу у забезпеченні реалізації зазначених положень. З метою мінімізації ризиків та зменшення негативних наслідків від недотримання зазначених положень, державні органи повинні діяти у найкоротші строки, оскільки порушення вимог екологічної безпеки може призвести до некерованих незворотних наслідків

Верховний Суд також врахував, що згідно з пунктом 37 Рекомендацій (2004)20 «Про судовий перегляд адміністративних актів», прийнятих Комітетом Міністрів Ради Європи 15 грудня 2004 року (Recommendation REC(2004)10 of the Committee of Ministers to member States concerning the protection of the human rights and dignity of persons with mental disorder and its Explanatory Memorandum (Adopted by the Committee of Ministers on 22 September 2004 at the 896th meeting of the Ministers' Deputies)) для захисту колективних або громадських інтересів, які можуть бути порушені адміністративними актами, державам-членам рекомендується розглянути можливість ініціювання судового процесу асоціаціями, організаціями та іншими уповноваженими особами; йдеться про адміністративні рішеннях, що торкаються не одного індивіда, а групу осіб; такі рішення, що стосуються, наприклад, довкілля або прав споживача, можуть бути представлені для судового перегляду без вказівки на порушення ними інтересів конкретного особи.

Згідно з пунктом 66 Висновку № 12 (2009) Консультативної ради європейських суддів та Висновку № 4 (2009) Консультативної ради європейських прокурорів до уваги Комітету міністрів Ради Європи про відносини між суддями та прокурорами в демократичному суспільстві (Opinion № 12 (2009) of the Consultative council of european judges (CCJE) and Opinion № 4 (2009) of the Consultative council of european prosecutors (CCPE) to the attention of the Committee of ministers of the Council of Europe on the relations between judges and prosecutors  in a democratic society) відповідно до принципу верховенства права в демократичному суспільстві всі повноваження прокурорів, а також процесуальні дії, що вчиняються на виконання цих повноважень прокурорами, мають бути детально визначені в законодавстві. Якщо прокурори діють поза межами сфери кримінального права, вони мають поважати виключні повноваження судді чи суду та враховувати принципи, розроблені судовою практикою ЄСПЛ, зокрема, участь прокурорів у судовому розгляді не може впливати на незалежність судів; принцип розподілу влади має поважатись, з одного боку, стосовно завдань та діяльності прокурорів поза межами сфери кримінального права, а з другого боку, стосовно ролі судів у захисті прав людини; не применшуючи прокурорську прерогативу виступати в інтересах держави, прокурори повинні мати ті ж самі права й обов'язки, як і будь-яка інша сторона, а також не повинні мати привілейованої позиції під час судового провадження (принцип рівності сторін); діяльність органів прокуратури від імені суспільства щодо захисту суспільних інтересів і прав осіб не повинна порушувати принцип обов'язковості остаточного рішення суду (res judicata), з деякими винятками, встановленими відповідно до міжнародних зобов'язань, включно з судовою практикою ЄСПЛ.

Також Верховний Суд врахував «Цілі сталого розвитку» - ключові напрямки розвитку країн, що були ухвалені на Саміті ООН та замінили Цілі розвитку тисячоліття. «Цілі сталого розвитку» ухвалені на період від 2015 до 2030 року і нараховують 17 Глобальних цілей, яким відповідають 169 завдань. Так, відповідно до Цілі 11 «Сталий розвиток міст і громад; Забезпечення відкритості, безпеки, життєстійкості й екологічної стійкості міст і населених пунктів» та Цілі 12 «Відповідальне споживання та виробництво; Забезпечення переходу до раціональних моделей споживання і виробництва», передбачено, зокрема, що економічне зростання і сталий розвиток вимагають термінового скорочення впливу на екологію шляхом змін у виробництві та споживанні товарів і ресурсів.

На цій підставі Верховним Судом сформульовано правовий висновок, відповідно до якого намір включити перевірку суб’єкта господарювання до плану перевірок на наступний рік не можна вважати належним реагуванням на звернення прокурора, оскільки питання екології занадто чутливе та пов`язано із життям та здоров`ям людини, отже його вирішення не допускає тривалих зволікань. При цьому тимчасова заборона діяльності суб`єкта господарювання у порядку, визначеному статтею 16 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», є дієвим, але, за даних обставин, відкладеним реагуванням, а тому належним заходом реагування на звернення прокурора у справах щодо порушення законодавства про оцінку впливу на довкілля є подання Держекоінспекцією відповідного позову до суду.

Постанова Верховного Суду від 4 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21 (адміністративне провадження № К/990/18500/22).

Автор: Наталя Мамченко

Подписывайтесь на наш telegram-канал t.me/sudua и на Twitter, а также на нашу страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.