Звернення прокурора до суду у спорах щодо благоустрою: позиція Верховного Суду

У провадженні Верховного Суду перебувала справа за позовом керівника окружної прокуратури до міської ради, Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету, фізичної особи-підприємця про визнання протиправним та скасування окремих положень рішення та паспорту прив`язки тимчасової споруди.

Спірні правовідносини у цій справі стосувалися правомірності розміщення тимчасових споруд (ТС) на землях комунальної власності та скасування паспортів прив’язки розміщення ТС.

Судами першої та апеляційної інстанцій позовну заяву повернуто прокурору, оскільки суди дійшли висновку, що прокурором не доведено того, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави у сфері містобудівної діяльності та благоустрою, а прокурор до Управління виконавчого комітету не звертався.

Верховний Суд не погодився з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій, касаційну скаргу прокурора задовольнив, скасував ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанцій та направив справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

На підставі аналізу положень статті 131-1 Конституції України, статті 53 КАС України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» Суд дійшов висновку, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Верховний Суд зазначив, що суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.

При цьому, за висновком Суду, інтереси держави охоплюють собою і суспільні (публічні) інтереси, оскільки основне покликання держави (стаття 3 Конституції України гарантує те, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави) – це максимально забезпечувати інтереси всіх соціальних груп для досягнення в суспільстві справедливості як найвищого блага.

Особливістю суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних, їх майже не можливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен за чинної Конституції України виступати такий орган як прокуратура.

Перевіряючи наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді у цій справі, Суд наголосив, що у справах за позовами прокурора в інтересах держави надважливим є також врахування та застосування судом принципу пропорційності як універсального загальноправового принципу, спрямованого на забезпечення у правовому регулюванні розумного балансу приватних і суспільних (публічних) інтересів, відповідно до якого цілі обмежень прав мають бути істотними, а засоби їх досягнення - обґрунтованими і мінімально обтяжливими для осіб, чиї права обмежуються; використання цього принципу дозволяє досягти розумного співвідношення між метою впливу з боку держави в особі органів прокуратури та засобами їх досягнення; принцип пропорційності вимагає виключно справедливого, раціонального та співрозмірного ініціювання прокурором судового процесу для захисту суспільних (публічних) інтересів (прав необмеженої кількості осіб).

Оскільки у справі, що розглядається, прокурор стверджував про порушення інтересів територіальної громади у зв`язку з розміщенням суб`єктом господарювання ТС на земельних ділянках комунальної власності, на які, за твердженням прокурора, відсутні правовстановлюючі документи, то Верховний Суд дійшов висновку, що таке обґрунтування є сумісним із розумінням «інтересів держави».

Перевіряючи наявність органу, уповноваженого здійснювати контроль та звертатися до суду із позовом про визнання протиправними рішень, дій або бездіяльності органу місцевого самоврядування, прийнятих та вчинених ним з порушенням встановленого порядку, зокрема, у сфері земельних правовідносин та у сфері благоустрою, Суд наголосив, що позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси жителів територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як благоустрій населених пунктів, розпорядження землями державної та комунальної власності.

Суд також врахував, що метою участі держави в особі відповідних органів у адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто вступаючи у такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті, в першу чергу, захист інтересів держави, територіальної громади, невизначеного кола осіб.

Згідно з Рекомендацією CM/Rec (2007)4 Комітету Міністрів державам-членам щодо місцевих та регіональних державних послуг (Recommendation of the Committee of Ministers to member states on local and regional public service; прийнята Комітетом Міністрів 31 січня 2007 року на 985-му засіданні заступників міністрів) місцеві органи влади повинні застосувати таку форму управління, яка забезпечує найкращий баланс усіх законних інтересів та ефективну діяльність, зокрема, з точки зору соціальної солідарності, захисту навколишнього середовища та ефективного використання території.

На цій підставі Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у справах, що виникають із спорів у сфері благоустрою та земельних правовідносин, слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та законодавства у сфері благоустрою населених пунктів, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з позовом, діє відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Постанова Верховного Суду від 1 вересня 2022 року у справі № 440/7210/21 (адміністративне провадження № К/9901/47423/21).

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.