Ненадання інформації на адвокатський запит: чи можна оскаржити до адмінсуду, позиція Великої Палати ВС

Сам собою адвокатський запит не є запитом про надання публічної інформації, оскільки може бути адресований не лише розпорядникам публічної інформації, визначеним законом про доступ до публічної інформації, а більш широкому колу суб`єктів. До того ж запитувана в адвокатському запиті інформація, необхідна адвокатові для надання правової допомоги клієнтові, не обов`язково має бути публічною.

Водночас такий запит може стосуватися й надання публічної інформації. У такому разі адвокат у запиті, крім посилання на відповідні статті Закону "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" № 5076-VI, зобов`язаний послатися як на підставу для отримання інформації, яка підпадає під визначення публічної, й на відповідні статті про доступ до публічної інформації, а також дотримати вимог останнього, звернувши увагу суб`єкта, якому адресовано адвокатський запит, на його статус розпорядника публічної інформації.

На цьому наголосила Велика Палата Верховного Суду.

Так, 18 серпня 2022 року Велика Палата Верховного Суду розглянула справу № 520/13981/21 за касаційною скаргою адвокатського об`єднання (АО) на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду та постанову Другого апеляційного адміністративного суду за позовом АО до уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію ПАТ «Діамантбанк».

У липні 2021 року АО звернулося до суду з позовом до Уповноваженої особи, у якому просило:

- визнати протиправними дії відповідача щодо нерозгляду адвокатського запиту та ненадання запитуваної інформації;

- зобов`язати Уповноважену особу надати запитувану інформацію стосовно діяльності ПАТ «Діамантбанк».

Позов мотивовано тим, що АО до Уповноваженої особи було направлено адвокатський запит. Проте у відповіді на цей адвокатський запит Уповноважена особа зазначила, що адвокатський запит не підлягає розгляду, оскільки статтею 24 Закону № 5076-VI не передбачено направлення адвокатських запитів працівникам установи, що виконують спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб, виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків.

Харківський окружний адміністративний суд задовольнив клопотання представника Уповноваженої особи та закрив провадження.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що спір у цій справі обумовлений господарськими правовідносинами між ПАТ «Діамантбанк», його вкладниками (фізичними особами) та позичальниками, а також спричинений наявністю кредиторських вимог (майнових вимог фізичних осіб до суб`єкта господарювання - банку, що ліквідується).

З огляду на викладене суд дійшов висновку про те, що спір у цій справі відноситься до юрисдикції господарських судів, а тому провадження підлягає закриттю.

При цьому суд першої інстанції послався на правову позицію, викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 910/8132/17.

АО звернулося з касаційною скаргою, зазначивши, що адвокатський запит містив вимогу про надання публічної інформації, що становить суспільний інтерес відповідно до Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), що є ознаками публічно-правового спору.

Верховний Суд у складі колегії суддів КАС передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, вважаючи за необхідне відступити від правових висновків ВП ВС, висловлених у постанові від 16 січня 2019 року у справі №686/23317/13-а.

Проаналізувавши положення частини першої статті 20, частин першої - третьої статті 24 Закону № 5076-VI, яким врегульовані правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні, колегія суддів КАС ВС виснувала, що адвокатський запит може бути адресований як суб`єктам владних повноважень, так і приватним особам. І такі запити можуть стосуватися як надання публічної, так і будь-якої іншої інформації, необхідної адвокатові для надання правової допомоги клієнтові.

За висновком колегії суддів КАС ВС, вирішення питання права на отримання запитуваної інформації знаходиться в площині двох законів - Закону № 5076-VI і Закону № 2939-VI. Перший визначає право адвоката на внесення і розгляд адвокатського запиту, а другий врегульовує режим доступу до інформації, яку просить надати адвокат.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Як установлено матеріалами справи, адвокатське об`єднання звернулося до адміністративного суду з позовом до Уповноваженої особи про визнання протиправними дій відповідача щодо нерозгляду адвокатського запиту та ненадання запитуваної інформації, а також зобов`язання Уповноваженої особи надати запитувану інформацію стосовно діяльності ПАТ «Діамантбанк».

Отже, для розв`язання питання про те, чи підлягає цей спір розгляду судом адміністративної юрисдикції, необхідно з`ясувати, чи є він публічно-правовим, тобто чи пов`язаний з виконанням відповідачем публічно-владних управлінських функцій, та чи не має цей спір вирішуватися в порядку господарського судочинства.

Стосовно терміна «владні управлінські функції», то ознака «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а поняття «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.

З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Правові, фінансові та організаційні засади функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, повноваження Фонду, порядок виплати Фондом відшкодування за вкладами встановлюються Законом № 4452-VI. Цим Законом також регулюються відносини між Фондом, банками, Національним банком України, визначаються повноваження та функції Фонду щодо виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків.

Відповідно до пункту 17 частини першої статті 2 Закону № 4452-VI уповноважена особа Фонду - працівник Фонду, який від імені Фонду та в межах повноважень, передбачених цим Законом, виконує дії із забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку.

На Фонд, який є юридичною особою публічного права, покладено функції державного управління у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків. Зі свого боку, уповноважена особа Фонду виконує від його імені делеговані Фондом повноваження щодо забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку.

Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 18 квітня 2018 року у справі № 910/8132/17 (провадження № 12-27гс18) дійшла висновку, що Фонд як юридична особа публічного права може бути суб`єктом як публічно-правових, так і приватноправових правовідносин. При цьому в приватноправових відносинах, якими є здійснення функцій органу управління банку, у якому запроваджено тимчасову адміністрацію, чи банку, який ліквідується, Фонд не здійснює функцій суб`єкта владних повноважень.

Водночас Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що визначений статтею 3 Закону № 4452-VI правовий статус Фонду як юридичної особи публічного права, що має відокремлене майно, яке є об`єктом права державної власності і перебуває у його господарському віданні, не впливає на правовий статус банку, в якому запроваджено тимчасову адміністрацію або щодо якого розпочато процедуру ліквідації, оскільки Фонд розпоряджається майном такого банку від імені останнього й у межах виконання покладених на нього законодавством функцій щодо виведення неплатоспроможного банку з ринку та не здійснює в цій частині жодних владних управлінських функцій.

Таким чином, розглядаючи адвокатський запит, поданий у зв`язку з наданням правової допомоги у господарській справі щодо припинення зобов`язань за його договорами кредитної лінії з ПАТ «Діамантбанк», що знаходиться на розгляді Господарського суду, Уповноважена особа діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як орган управління банку, який здійснює заходи щодо забезпечення збереження активів банку, запобігання втратам майна та грошових коштів.

Беручи до уваги наведене та враховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Отже, обґрунтованим є висновок судів попередніх інстанції про підсудність цієї справи суду господарської юрисдикції.

Вирішуючи поставлене в ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року питання про відступ від правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постанові від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

У постанові від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що адвокатський запит не є запитом, що направлений на отримання публічної інформації, оскільки може бути спрямований не лише до суб`єктів владних повноважень, але й до будь-якої юридичної особи з метою отримання необхідної адвокату інформації для надання правової допомоги клієнту.

На підставі пункту 1 частини першої статті 20 Закону № 5076-VI під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правової допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правової допомоги, зокрема звертатися з адвокатськими запитами, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб).

Відповідно до абзаців першого та другого частини першої статті 24 Закону № 5076-VI адвокатський запит - письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту.

Згідно із частинами другою, третьою статті 24 Закону № 5076-VI орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, яким направлено адвокатський запит, зобов`язані не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів, крім інформації з обмеженим доступом і копій документів, в яких міститься інформація з обмеженим доступом.

Відмова в наданні інформації на адвокатський запит, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, тягнуть за собою відповідальність, встановлену законом, крім випадків відмови в наданні інформації з обмеженим доступом.

Аналіз наведених положень Закону № 5076-VI свідчить про те, що адвокатський запит може бути адресований як суб`єктам владних повноважень, так і приватним особам.

Водночас відповідно до частин першої, другої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:

1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання;

2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;

3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків;

4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них;

5) юридичні особи публічного права, державні/комунальні підприємства або державні/комунальні організації, що мають на меті одержання прибутку, господарські товариства, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток, паїв) прямо чи опосередковано належать державі та/або територіальній громаді, - щодо інформації про структуру, принципи формування та розмір оплати праці, винагороди, додаткового блага їх керівника, заступника керівника, особи, яка постійно або тимчасово обіймає посаду члена виконавчого органу чи входить до складу наглядової ради.

До розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють:

1) інформацією про стан довкілля;

2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту;

3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян;

4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).

Статтею 19 Закону № 2939-VI врегульовано оформлення запитів на отримання публічної інформації.

Частиною першою вказаної статті визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запит на інформацію має містити:

1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є;

2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо;

3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі (частина п`ята статті 19 Закону № 2939-VI).

Отже, сам собою адвокатський запит не є запитом про надання публічної інформації, оскільки може бути адресований не лише розпорядникам публічної інформації, визначеним Законом № 2939-VI, а більш широкому колу суб`єктів. До того ж запитувана в адвокатському запиті інформація, необхідна адвокатові для надання правової допомоги клієнтові, не обов`язково має бути публічною.

Водночас такий запит може стосуватися й надання публічної інформації. У такому разі адвокат у запиті, крім посилання на відповідні статті Закону № 5076-VI, зобов`язаний послатися як на підставу для отримання інформації, яка підпадає під визначення публічної, й на відповідні статті Закону № 2939-VI, а також дотримати вимог останнього, звернувши увагу суб`єкта, якому адресовано адвокатський запит, на його статус розпорядника публічної інформації.

Проте в цій справі, звертаючись до Уповноваженої особи з адвокатським запитом, Адвокатське об`єднання, зазначаючи про підстави отримання запитуваної інформації, послалося у своєму запиті виключно на статті 20, 23, 24 Закону № 5076-VI і запитувало інформацію, яка стосується приватноправових відносин, що не дає можливості вважати такий адвокатський запит одночасно й запитом на отримання публічної інформації.

Спірні правовідносини щодо отримання інформації виникли між ТОВ, в інтересах якого адвокатський запит подало Адвокатське об`єднання, та ПАТ «Діамантбанк».

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для відступу від висновку, викладеного в її постанові від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а.

Як результат, Велика Палата Верховного Суду залишила касаційну скаргу Адвокатського об`єднання без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.