Верховный Суд напомнил о важности соблюдения админсудами особого порядка рассмотрения дел об обжаловании нормативно-правового акта

Верховный Суд в составе коллегии судей Кассационного административного суда пересмотрел в кассационном порядке административное дело по иску общества с ограниченной ответственностью (далее – общество, истец) в Днепропетровскую областную государственную администрацию (далее – Днепропетровская ОГА, ответчик), третьи лица: Управление культуры, туризма, национальностей и религий Днепропетровской областной государственной администрации, Управление по вопросам охраны культурного наследия Днепровского городского совета (далее – третьи лица), о признании противоправным и отмене распоряжения.

По этому делу спорные отношения возникли в связи с несогласием истца с распоряжением председателя Днепропетровской ОГА, которым утвержден Перечень памятников архитектуры и градостроительства местного значения Днепропетровской области в части включения в приложение к указанному распоряжению принадлежащего обществу объекта недвижимости.

Судами первой и апелляционной инстанций иск удовлетворен, поскольку во время судебного разбирательства установлено, что в отношении здания, включенного в спорный Перечень, в установленном порядке не проводилось обследование (исследование) на предмет определения его исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, с фиксацией этого и изучением выявленного, также не составляся полный перечень государственной учетной документации, по которой определялась принадлежность объекта к соответствующему виду и категории памятника истории и культуры (учетных карт, паспортов, карт отрицательных и обмерных фондов, актов технического состояния памятников, инвентарных описаний ценных фрагментов фасадов и интерьеров памятников, карт-схем расположения памятников, историко-архитектурных опорных планов, планов зон охраны, фотодокументации, обмерных чертежей, графических зарисовок, научных отчетов о проведении опытных и ремонтно-реставрационных работ на памятниках и т.п.), а потому у председателя Днепропетровской ОГА не было правовых оснований и полномочий на включение в Перечень (Списков) памятников архитектуры и градостроительства местного значения Днепропетровской области этого здания.

Не соглашаясь с таким решением судов первой и апелляционной инстанций, Днепропетровская ОГА обратилась с кассационной жалобой в Верховный Суд, где просила отменить эти судебные решения и принять новое постановление об отказе в удовлетворении иска.

Одним из доводов кассационной жалобы было нарушение судами предыдущих инстанций норм процессуального права, в связи с чем суды необоснованно отнесли это дело к делам незначительной сложности и осуществляли его рассмотрение в письменном производстве. На этом основании Днепропетровская ОГА утверждает, что дело, спор в котором возник в связи с необходимостью сохранения и защиты объектов культурного наследия, не может относиться к категории дел незначительной сложности.

Также жалобщик отметил, что дело представляет значительный общественный интерес, учитывая, что спор по этому делу касается непосредственно защиты исторического памятника в г. Днепр.

Верховный Суд согласился с такими доводами кассационной жалобы, частично удовлетворил кассационную жалобу, судебные решения судов предыдущих инстанций отменил и направил дело в рассмотрение в суд первой инстанции.

Суд исходил из того, что судами первой и апелляционной инстанций не учтено, что спорное распоряжение является нормативно-правовым актом, поэтому несоблюдение судами порядка рассмотрения дела, определенного статьями 264, 265 КАС Украины, и рассмотрение дела в порядке письменного производства является существенным нарушением норм процессуального права и безусловным основанием для направления дела на новое рассмотрение, поскольку такое нарушение, в частности, влияет на права и интересы неограниченного количества лиц (всех лиц, на которых распространяется действие этого акта).

Верховный Суд также установил, что на время принятия спорного распоряжения полномочия государственных областных администраций, глав этих администраций определялись Положением об областной, Киевской, Севастопольской городской государственной администрации, утвержденным Указом Президента Украины от 21 августа 1995 № 760/95, пунктом 9 которого определялось, что председателям государственной администрации подчиняются по вопросам осуществления делегированных полномочий государственной исполнительной власти председатели и возглавляемые им исполнительные комитеты сельских, поселковых, районных в городах (где они созданы), городских Советов.

Кроме того, частью первой статьи 46 Конституционного договора между Верховной Радой Украины и Президентом Украины об основах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины (действующего на время принятия спорного распоряжения) определялось, что органами государственной исполнительной власти в областях, городах Киеве и Севастополе (как городах общегосударственного значения) и районах (кроме районов в городах, за исключением городов Киева и Севастополя) есть соответственно областные, Киевская и Севастопольская городские, районные, районные в городах Киеве и Севастополе государственные администрации, которые возглавляют главы этих администраций.

На основании анализа положений законодательства, действующего на время возникновения спорных правоотношений, Суд пришел к выводу, что спорное распоряжение председателя Днепропетровской ОГА содержит правовые предписания нормативного характера, рассчитанные на широкий круг лиц и применяемые неоднократно. Утверждая своим решением перечень памятников архитектуры и градостроительства местного значения Днепропетровской области, глава Днепропетровской ОГА обеспечил выявление и учет объектов культурного и исторического наследия, то есть осуществил нормативное регулирование отношений в сфере охраны памятников культурного наследия местного значения.

В судебной практике, в частности в постановлениях Верховного Суда от 21 августа 2019 по делу № 826/12524/18, от 25 февраля 2021 по делу № 522/8120/16-а, от 24 мая 2021 по делу № 640/ 4482/20, от 22 октября 2021 года по делу № 160/7922/20 и от 7 декабря 2021 года по делу № 380/142/20, сформулировалась постоянная правовая позиция, в соответствии с которой споры в сфере охраны культурного и исторического наследия относятся к спорам, относящимся преимущественно к защите общественного (публичного) интереса.

При этом, в этих сферах обязателен учет субъектами властных полномочий при принятии публично-управленческих решений общественного (публичного) интереса, которому, в случае прямой конкуренции, по общему правилу, должен уступать частный интерес (право собственности, право на занятие предпринимательской деятельностью и др. и обеспечение необходимого баланса между общественным (публичным) и частным интересами. Такая позиция, в частности, основывается на конституционных положениях: права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства (часть вторая статьи 3); земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и другие природные ресурсы, которые находятся внутри территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности Украинского народа (часть первая статьи 13); собственность обязывает (часть третья статьи 13), земля является основным национальным богатством, находящимся под особой охраной государства (часть первая статьи 14), обеспечение экологической безопасности и поддержание экологического равновесия на территории Украины, преодоление последствий Чернобыльской катастрофы - катастрофы планетарного масштаба, сохранение генофонда Украинского народа является обязанностью государства (статья 16); защита суверенитета и территориальной целостности Украины, обеспечение ее экономической и информационной безопасности являются важнейшими функциями государства, делом всего Украинского народа (часть первая статьи 17). Указанная позиция также связана с принципом необходимости сочетания интересов собственников и других лиц, имеющих гарантированное право использовать собственность и другие имущественные и неимущественные активы в своих интересах с безусловной необходимостью уважать интересы всего общества.

Императивные требования КАС Украины для суда, направленные на защиту общественных (публичных) интересов, определены частями третьей и пятой статьи 245 КАС Украины, согласно которым в случае отмены нормативно-правового или индивидуального акта суд может обязать субъекта властных полномочий совершить необходимые действия с целью восстановления прав, свобод или интересов истца, за защитой которых он обратился в суд; если судом признан нормативно-правовой акт противоправным и недействительным полностью или в отдельной части и при этом выявлена ​​недостаточная правовая урегулированность соответствующих публично-правовых отношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц, суд вправе обязать субъекта властных полномочий принять новый нормативно-правовой акт взамен нормативно-правового акта, признанного незаконным, полностью или в соответствующей части.

Согласно статье 265 КАС Украины резолютивная часть решения суда о признании нормативно-правового акта противоправным и недействительным безотлагательно публикуется ответчиком в издании, в котором он был официально обнародован, после вступления решения в законную силу. Нормативно-правовой акт теряет силу полностью или в отдельной его части с момента вступления в законную силу соответствующего решения суда.

Суд также учел Рекомендацию № R(87)16 Комитета министров Совета Европы по административным процедурам, затрагивающим большое количество лиц (принят Комитетом министров 17 сентября 1987 года), определяющую принципы принятия административных актов, оказывающих влияние на большое количество лиц, в соответствии с которой такой акт должен обязательно подлежать судебному контролю, осуществляемому с надлежащим учетом прав и интересов заинтересованных лиц, в частности, путем обеспечения участия представителей таких лиц в судебном разбирательстве дела, его апелляционном пересмотре, и уведомлением о рассмотрении дела путем публичного объявления.

На этом основании Верховный Суд сформулировал правовое заключение, согласно которому основными признаками «нормы права» является существенное и длительное влияние на общественно-управленческие отношения, в которых участвуют или могут участвовать неограниченное количество лиц.

Особенностью производства по делам об обжаловании нормативно-правовых актов является то, что для таких категорий споров предусмотрен фактически неограниченный круг лиц, которые могут инициировать открытие соответствующего производства в административном суде; неограниченное во времени право на доступ в суд для инициирования такого спора; дополнительные гарантии информирования всех субъектов о начале рассмотрения судом такого спора; дополнительные процессуальные гарантии для сторон, которые предоставляются в соответствии с положениями КАС Украины по делам, рассматриваемым по правилам общего (не упрощенного) искового производства; специальные полномочия суда, направленные на обеспечение эффективной защиты.

Постановление Верховного Суда от 20 мая 2022 г. по делу № 160/9717/21 (административное производство № К/9901/47648/21) – по ссылке.

Подписывайтесь на наш telegram-канал t.me/sudua и на Youtube Право ТВ, а также на нашу страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.

Автор: Наталья Мамченко