Верховный Суд рассмотрел дело об уклонении субъекта от заключения охранного договора на недвижимую памятку архитектуры местного значения

Верховный Суд пересмотрел в кассационном порядке административное дело по иску общества с ограниченной ответственностью (далее – общество, истец) в Департамент охраны культурного наследия исполнительного органа Киевского городского совета (Киевская городская государственная администрация) (далее – Департамент, ответчик) об отмене постановления и предписания.

Суть этого дела заключалась в том, что истец по договору купли-продажи приобрел нежилой дом, который впоследствии был внесен в Государственный реестр недвижимых памятников архитектуры местного значения. В силу этого Департамент вынес предписание, которым требовал от истца в месячный срок со дня получения предписания заключить с Департаментом охранный договор. В дальнейшем ответчиком на основании мониторинга имеющихся охранных договоров на объекты культурного наследия г. Киева установлено, что истец не выполнил предписание, охранный договор не заключил, что стало основанием для вынесения постановления о наложении на общество штрафа за уклонение от заключения охранного договора.

Не соглашаясь с постановлением и предписанием, общество обратилось в суд с иском, где просило их отменить.

Решением Окружного административного суда г. Киева, оставленным без изменений постановлением Шестого апелляционного административного суда, иск удовлетворен частично: отменено постановление о наложении штрафа, а в удовлетворении остальной части исковых требований отказано.

Частично удовлетворяя исковые требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что вынесение постановления о наложении штрафа на истца за нарушение требований Закона Украины «Об охране культурного наследия» относится исключительно к компетенции председателя и заместителя председателя Киевской городской государственной администрации, а потому принятие постановления директором Департамента охраны культурного наследия не отвечает требованиям части первой статьи 45 Закона Украины "Об охране культурного наследия".

Верховный Суд согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций, кассационную жалобу Департамента оставил без удовлетворения, а судебные решения судов первой и апелляционной инстанций – без изменений.

В частности, давая оценку доводам Департамента о наличии у него полномочий по осуществлению контроля за соблюдением законодательства об охране культурного наследия, составлении протоколов о нарушениях в этой сфере, а также вынесении предписаний и постановлений о применении финансовых санкций, Суд исходил из анализа положений части первой статьи 5, части первой и второй статьи 11 и части второй статьи 52 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», части первой статьи 10 Закона Украины «О столице Украины – городе-герое Киеве» и статьи 40 Закона Украины «О местных государствах администрации».

Из содержания приведенных правовых норм коллегией судей установлено, что финансовые санкции за нарушение законодательства об охране культурного наследия в г. Киеве на юридические лица уполномочены налагать только председатель и заместитель председателя исполнительного органа Киевского городского совета (КГГА).

Следовательно, поскольку спорное постановление принято директором Департамента, который является структурным подразделением исполнительного органа Киевского городского совета, подотчетным и подконтрольным Киевскому городскому совету, а по вопросам выполнения функций государственной исполнительной власти – Министерству культуры Украины; Возглавляет Департамент директор, которого назначает и освобождает от должности Киевский городской глава по согласованию с Министерством культуры Украины, Суд согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии у ответчика полномочий по вынесению постановления о применении финансовых санкций за нарушение в сфере охраны культурного наследия.

Верховный Суд учел, что наделение полномочиями по применению финансовых санкций именно председателя или заместителя председателя исполнительного органа Киевского городского совета (КГГА) обусловлено тем, что законодательством установлен специальный порядок избрания и назначения этих должностных лиц, в частности, в части требований по согласованию кандидатов заместителей председателя Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины, а также квалификационных требований к соответствующим кандидатам.

Учитывая это, коллегия судей пришла к выводу, что положения статьи 45 Закона Украины «Об охране культурного наследия» не подлежат расширенному толкованию и содержат исчерпывающий перечень субъектов, к компетенции которых отнесено наложение штрафных санкций, предусмотренных статьей 44 Закона Украины «Об охране культурного наследия», к которым, в частности, относятся председатель и заместители председателя Киевской городской государственной администрации.

Коллегия судей Верховного Суда не приняла во внимание положения пункта 5.28 Положения о Департаменте охраны культурного наследия исполнительного органа Киевского городского совета (Киевской городской государственной администрации), утвержденного распоряжением Киевской городской государственной администрации от 7 марта 2018 года № 381 (далее – Положение), согласно которым Департамент охраны культурного наследия уполномочен осуществлять подготовку постановлений о применении финансовых санкций за нарушение законодательства в сфере охраны культурного наследия.

Указанное мотивировано тем, что Положение № 381 является подзаконным нормативно правовым актом, который не может противоречить нормативно правовым актам высшей юридической силы – в этом случае части первой статьи 45 Закона Украины «Об охране культурного наследия».

Относительно ссылки жалобщика на пункт 20 части первой статьи 6 Закона Украины «Об охране культурного наследия», который дает ему право на применение финансовых санкций, Суд, решая такую ​​законодательную коллизию, руководствуясь принципом Lex specialis (лат. – специальный закон, специальная норма), в соответствии с которым при расхождении общего и специального закона действует специальный закон, а также принцип Lex specialis derogat generali, суть которого сводится к тому, что специальный закон отменяет действие (для данного дела) общего закона; специальная норма имеет преимущество над общей, пришел к выводу, что в случае если положения нормативных актов равной юридической силы (положения одного и того же акта) содержат различные правила регулирования, предпочтение при применении следует отдавать той норме, которая регулирует более узкий круг общественно-управленческих отношений, то есть является специальной.

Суд также учел, что цель применения государством юридической ответственности к правонарушителю, которая может оцениваться административным судами при разрешении публично-правого спора, обусловлена ​​целями, ради которых такая ответственность вводится.

К таким основным целям следует отнести следующие:

охранная – остановить продолжающееся правонарушение (противоправное состояние);

правообеспечивающая - достичь результата в форме приведения поведения (деятельности) соответствующего субъекта в состояние правомерного;

правовосстановительная (компенсационная) - восстановить нарушенное право потерпевшего и компенсировать ему материальный и моральный ущерб, причиненный правонарушением;

предупредительная (превентивная) – предупредить совершение новых правонарушений со стороны как самого правонарушителя (частная превенция), так и других субъектов (общая превенция);

процедурно-процессуальная – официально признать правонарушителя виновным в совершении противоправного деяния;

воспитательная – перевоспитать правонарушителя путем обеспечения у него устойчивого направления на неукоснительное соблюдение норм права;

карательная (штрафная) – наказать правонарушителя в форме понесения им дополнительных потерь, в частности, имущественного характера.

Если в результате привлечения субъекта частного права к ответственности в полной мере была достигнута охранная, правообеспечительная, правовосстановительная (компенсационная), предупредительная (превентивная) процедурно-процессуальная и т.п. составляющая цели юридической ответственности со стороны государства, то следует взвешенно подходить к наличию правовых оснований для  применения к субъекту финансовых санкций как карательной (штрафной) составляющей цели юридической ответственности.

По этому делу Верховный Суд сформулировал заключение, согласно которому, поскольку пункт 20 части первой статьи 6 Закона Украины «Об охране культурного наследия» определяет общие полномочия органов охраны культурного наследия, а статья 45 Закона устанавливает специальный порядок применения финансовых санкций за нарушение законодательства об охране культурного наследия и определяет исчерпывающий перечень субъектов, которые могут применять финансовые санкции, то есть содержащие специальные нормы, то к спорным правоотношениям следует применять именно положения статьи 45 настоящего Закона.

Верховный Суд также обратил внимание, что юридическая ответственность является одной из форм защиты общества и государства от посягательств на соответствующие ценности, главными из которых в соответствии со статьей 3 Конституции Украины является человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность. При этом юридическая ответственность основывается, в первую очередь, на государственном принуждении как специфическом влиянии на поведение лица, основанном на организованной силе и направленном на безусловное выполнение санкционированных государством правил поведения (норм права). Такое принуждение предполагает его регламентированность исключительно законом, наличие четко установленных границ применения и осуществление только компетентным субъектом властных полномочий.

Постановление Верховного Суда от 20 мая 2022 г. по делу № 640/16786/19 (административное производство № К/990/225/22).

Автор: Наталья Мамченко

Подписывайтесь на наш telegram-канал t.me/sudua и на Youtube Право ТВ, а также на нашу страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.