Чи дозволяє українське законодавство ефективно вирішувати екологічні спори

7 листопада у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду пройшов Міжнародний судовий форум «Судовий захист природного довкілля та екологічних прав», організований Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду за підтримки партнерів — проекту Європейського Союзу «Право-Justice», Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина», Асоціації розвитку суддівського самоврядування України, за технічної підтримки компанії «Спеціальні Реєструючі Системи» (SRS).

Відкриваючі роботу судового форуму, голова КАС ВС Михайло Смокович заявив, що Основний закон України визначає право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та відшкодування завданої порушенням цього права шкоди як одне з основних конституційних прав людини і громадянина: «У цьому контексті серед видів юридичної і практичної діяльності судова практика є особливою формою і системою дій з охорони і захисту прав, свобод і законних інтересів особи, що мають юридичні наслідки, зокрема в екологічній сфері».

Голова КАС ВС зазначив, що аналіз судової практики в екологічних спорах дає підстави говорити, що нині порушення екологічних прав і свобод відбувається майже в усіх сферах навколишнього середовища: «Це охорона атмосферного повітря; збереження і використання водних ресурсів; охорона водних об’єктів від забруднення; володіння, користування і розпорядження лісами, забезпечення їх охорони та відтворення; використання та відтворення рослинного і тваринного світу; охорона і використання об’єктів природного заповідного фонду; а також у відносинах, що мають виключно управлінську природу, зокрема у сфері екологічної експертизи, забезпечення доступу до екологічної інформації, проведення екологічних перевірок контролюючими органами».

Михайло Смокович повідомив про статистику справ, які надійшли до суду, та підкреслив: у порівнянні з тими тисячами справ, що надходять до КАС ВС, екологічних справ досить небагато: «У судової палати, яка забезпечує розгляд цієї категорії справ, на розгляді у цьому році перебувала 351 справа, і безпосередньо надійшла 151 справа у 2019 році».

Секретар судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Андрій Рибачук наголосив на тому, що: «збереження довкілля є одним з основних завдань, яке на сьогодні стоїть перед людством. Виконання цього завдання потребує значних зусиль, у тому числі й судової гілки влади. Судова гілка влади в даному випадку повинна забезпечити ефективний судовий захист у розгляді справ, які стосуються захисту довкілля і екологічних прав».

Першим на форумі з доповіддю «Захист публічних інтересів у сфері довкілля» виступив суддя КАС ВС Володимир Кравчук. Він зауважив, що законодавство України неоднозначно відповідає на питання, чи можуть приватні особи звернутись за захистом прав, пов’язаних з навколишнім середовищем, та підкреслив: «Навіть тих ресурсів, що передбачає Кодекс України «Про адміністративні правопорушення», достатньо, щоб оскаржувати індивідуальні нормативні правові акти у галузі екології, але мотивуючі їх порушенням не суспільних інтересів, а своїх прав».

Володимир Кравчук додав, що право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному і може реалізуватися громадянами особисто або спільно — через об’єднання громадян (громадськість). (Відповідне рішення міститься у справі №826/9432/17 п. 54).

Голова Європейської асоціації адміністративних суддів (AEAJ), суддя Адміністративного суду Відня (Австрія) Едіт Целлер зазначила, що держава повинна забезпечувати баланс між інтересами суспільства та приватними правами. Відповідно до ст. 8 Орхуської конвенції, кожна зі сторін докладає зусиль для сприяння ефективній участі громадськості на відповідному етапі, доки залишаються відкритими можливості вибору, в підготовці державними органами нормативних положень, які мають безпосередню виконавчу силу, та інших загальноприйнятих юридичних правил, обов'язкових для виконання, які можуть істотно впливати на навколишнє середовище.

Член Комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики та природокористування, народний депутат України Андрій Задорожний виступив із доповіддю «Організаційно-правовий механізм захисту довкілля як складова національної безпекової політики України». За його словами, заплановані інвестиційні й управлінські реформи в Україні здійснюються фрагментарно: «Найбільш яскравим прикладом є ліквідація територіальних органів Мінприроди на підставі постанови Кабінету міністрів України «Про ліквідацію територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища» та передача повноважень обласним і державним адміністраціям. В результаті такого реформування ми маємо розрив природоохоронних зв’язків центру та регіонів і відсутність єдиної вертикалі реалізації галузевої політики. Реалізацію державної екологічної політики покладено на місцеві, державні адміністрації, як результат — на державному та регіональному рівні немає належного розуміння екологічної інтеграції між сферами довкілля, економічного розвитку, інфраструктури та соціальною сферою».

Суддя Одеського апеляційного адміністративного суду, доктор педагогічних наук, кандидат юридичних наук Лариса Зуєва звернула увагу на те, як суди вирішували справи щодо укладання угод з видобутку сланцевого газу, та підкреслила, що у 2014 році Окружний адміністративний суд постановив рішення у справі Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» до Кабінету міністрів України в особі Міжвідомчої комісії із організації укладення та виконання угод про розподіл продукції, яким відмовив позивачу у задоволенні позову.

Пізніше апеляційний суд задовольнив апеляційну скаргу, замінив рішення місцевого суду в частині мотивування і постановив, що розглядати справу по суті було помилкою, оскільки громадська організація не є належним позивачем у справі.

Та суд касаційної інстанції відмовив у прийнятті касаційної скарги до свого провадження.

Також Лариса Зуєва зауважила, що суд не встановив бездіяльність Кабінету міністрів і в іншій справі, щодо масової загибелі бджіл, тому що позов було подано не до конкретних осіб, а саме до КМУ, МОЗ та Міністерства аграрної політики щодо бездіяльності відповідних органів. Та на сьогоднішній день подано апеляційну скаргу, в якій апелянт ставить питання про те, що існуюче законодавство не дозволяє забезпечити безпеку під час використання пестицидів.

Доповідачка підкреслила, що основною тезою Орхуської конвенції є те, що в українських судах ми не можемо захищати права на майбутнє, ми можемо захистити тільки порушене право, а саме в цій категорії справ потрібно захищати права на майбутнє.

Як приклад того, що навколишнє природне середовище повинно охоронятись судовою гілкою влади, суддя навела ст. 20 Конституції Німеччини: «Німеччина, усвідомлюючи відповідальність перед прийдешніми поколіннями, охороняє навколишнє природне середовище, та у відповідності до закону це право реалізується за допомогою виконавчої влади та правосуддя».

Керівник юридичного відділу Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» Ольга Мелень-Забрамна, виступаючи з доповіддю «Чи можуть суди захистити екологічні права та навколишнє середовище», навела як приклад справу про визнання недійсним дозволу на викиди забруднюючих речовин у зв’язку з тим, що в дозволі була недостовірна інформація, проте суд першої інстанції і ВС вказали, що вчинення дій на скасування дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря відноситься до дискреційних повноважень дозвільного органу, який видав відповідне рішення.

Доповідачка зазначила, що суд не може захистити права й інтереси позивачів у таких спорах, які пов’язані з суб’єктами владних повноважень, і причиною є те, що суб’єкти владних повноважень не завжди правильно трактують свої повноваження, визначаючи їх дискреційними. 

Ольга Мелень-Забрамна підкреслила, що визначення дискреційних повноважень закріплено в Методології проведення антикорупційних експертиз, відповідно до якої дискреційні повноваження — це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

«Часто, щоб визначити дискреційні повноваження, законодавець використовує термін «може». В деяких законах написано, що певний суб’єкт владних повноважень може анулювати дозвіл на викиди забруднюючих речовин. Тому, коли є слово «може», чомусь суб’єкти владних повноважень вважають, що це є їх дискреційними повноваженнями, хоча це не завжди так. І вже науковці і суди приходять до такого висновку, що слово «може» не завжди є ознакою дискреційних повноважень, і тому в кожному випадку (справі) треба вирішувати, чи є це дискреційними повноваженнями чи ні», — пояснила вона.

Володимир Носік, професор кафедри земельного та аграрного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, член-кореспондент Національної академії правових наук України, доктор юридичних наук, член Науково-консультативної ради при Верховному Суді, повідомив: «Передбачений в законі екосистемний підхід до вирішення питань зумовлює необхідність того, щоб дивитись на захист права кожного на довкілля крізь призму екологічної системи.

Українська система законодавства закріплює поресурсовий підхід до забезпечення здійснення права на використання та охорону природних ресурсів, причому цей поресурсовий підхід у законах і кодексах врегульований таким чином, що вони між собою не узгоджуються. Більш того, існує термінологічна невизначеність між тими поняттями, які використовуються в законах. Низька ефективність цих законів полягає в тому, що ми не можемо визначитись із тим, що виступає об’єктом здійснення права і, відповідно, не можемо визначитись із доступом до захисту такого права, а об’єктом виступає довкілля», — підкреслив Володимир Носік.

Також він зауважив: «Судова практика в Україні говорить про те, що органи судової влади разом з науковцями, громадськістю шукають можливі юридичні моделі того, щоб запропонувати Верховній Раді, аби можна було закріпити інші концептуальні підходи до вирішення питання з захисту права на безпечне для життя і здоров’я довкілля». 

«Судово-юридичній газеті» вдалось поспілкуватися з учасниками судового форуму щодо проблемних питань в екологічних спорах.

Андрій Задорожний висловився про те, чи відповідають українські санкції за екологічні правопорушення загальноєвропейським стандартам, та заявив, що система санкцій за порушення не працює: «В Україні взагалі не працює система санкцій за порушення і немає чітко сформованої державної політики з точки зору покарання порушників. Тому порівнювати ці речи між нашим суспільством і європейським — немає сенсу на сьогоднішній день». Він підкреслив, що функція держави як караючого органу повинна бути відпрацьована і запущена, бо зараз вона не працює.

Про те, чи може приватна особа подати скаргу з огляду на порушення екологічних прав, суддя КАС ВС Наталія Коваленко повідомила, що наразі це питання дискусійне: «Орхуська конвенція є частиною національного законодавства та надає право звернення до суду за захистом екологічних прав громадськості. Суд розширено тлумачить це право, він надає це право громадським організаціям, які опікуються захистом екологічних прав, та особам приватного права, та у цьому випадку питання потребує відповіді у кожній конкретній ситуації».

Володимир Кравчук розповів, на кому лежить тягар доведення в екологічних спорах: «Адміністративні суди розглядають справи, в яких компанії, а не люди звертаються за захистом порушених прав. Компанії звертаються з позовом до суб’єктів владних повноважень, за звичаєм мова вже йде про застосування санкцій або заходів реагування. В таких випадках суб’єкт владних повноважень, який вживав заходи певного впливу на правопорушників, несе тягар доведення правомірності своїх рішень. Захист екологічних прав в адміністративних справах і в цивільно-господарських істотно відрізняється. В першому випадку компанія оскаржує санкції, які до неї застосовані суб’єктом владних повноважень, а в другому випадку, коли особа звертається, вона звертається з позовом до компанії — тому тут є істотна різниця». 

Нагадаємо, раніше «Судово-юридична газета» писала, що щодня надходять звернення від жителів Києва про забруднення повітря.

Також ми писали, як народні депутати планують знизити рівень забруднення атмосферного повітря та про захист охоронюваного інтересу у сфері екологічної безпеки: рішення КАС ВС.