Правова основа функціонування органів, відповідальних за кадрове наповнення прокуратури, потребує змін

На сьогоднішній день у громадян України є чималий запит на справедливий та якісний добір кадрів до органів влади. Чимало питань виникає і до кадрового забезпечення прокуратури. Про існуючий механізм формування кадрового складу органів прокуратури, можливі перспективи його подальшого розвитку та прогалини у законодавстві «Судово-юридична газета» поспілкувалася з науковцем, заслуженим юристом України, доцентом, який очолює управління організаційного забезпечення діяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Сергієм Подкопаєвим.

Для чого взагалі створювалися органи прокурорського самоврядування та Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів? Чи виправдане їх створення?

Закладений в Законі «Про прокуратуру» механізм кадрового забезпечення, що передбачає, зокрема, функціонування Ради прокурорів України (РПУ) та КДКП, пов’язаний, в першу чергу, із необхідністю зміцнення незалежності прокурорів як базової засади діяльності прокуратури. Це механізм колегіального вирішення низки питань, пов’язаних зі статусом прокурорів. Колегіальний розгляд, а також необхідність забезпечення прозорих та справедливих процедур при призначенні на посади, звільненні, притягненні до дисциплінарної відповідальності покликані підвищити об’єктивність у вирішенні вказаних питань.

Тобто питання полягало у створені нових процедур?

Не лише. Важливим у першу чергу є кінцевий результат. За задумом законодавця результатом діяльності нових суб’єктів має бути кадрове наповнення системи органів прокуратури працівниками, яким суспільство та сама професійна спільнота повинні довіряти. Передусім це мають бути люди з належним рівнем моральних та ділових якостей. Власне про «підвищення професійності прокурора та його незалежності» як мету й завдання йшлося в пояснювальній записці до проекту Закону України «Про прокуратуру». З цього потрібно й виходити, в тому числі і для покращення відповідних процедур та їх правового регулювання.  

Щодо питання про те, чи виправдано створення нових органів, які забезпечують діяльність прокуратури, зазначу, що інтерпретувати думку всієї прокурорської спільноти я не можу. Висловлю власну. Напрацьована практика роботи органів прокурорського самоврядування, КДКП та відповідний досвід дозволяють говорити в цілому про правильність обраного підходу. І в першу чергу це стосується дисциплінарної сфери. Наприклад, ще декілька років тому ці питання керівниками прокуратур відповідного рівня вирішувалися фактично одноособово. Так, одноособовий розгляд дисциплінарної справи сприяє оперативності її вирішення, проте колегіальний формат роботи створює передумови для більш об’єктивного розгляду питання.

Одночасно не викликає сумніву і той факт, що ефективність та результативність діяльності цих органів залежить від низки обставин. У тому числі якості законодавчих норм, що слугують її правовою основою. Саме на цьому я хотів би зупинитися.

На вашу думку, зараз є потреба у вдосконаленні законодавства, що регламентує статус цих органів?

Безумовно. Як приклад, на сьогодні у вирішенні кадрових питань компетенцію має не лише КДКП, але РПУ, яка згідно із Законом вносить рекомендації Генеральному прокурору для призначення та звільнення прокурорів з певних адміністративних посад. Крім того, РПУ розглядає звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов’язків, встановлених для такої посади. 

Якщо ми говоримо про кадрове забезпечення, то, на мою думку, відповідною компетенцією має бути наділений якийсь один суб’єкт. Це зробить механізм кадрового забезпечення більш зрозумілим та посилить відповідальність за якість кадрового складу. Натомість розпорошеність компетенції щодо кадрового забезпечення між різними суб’єктами іноді призводить до певних складнощів у її розмежуванні.

Система суб’єктів кадрового забезпечення прокурорської діяльності потребує оптимізації у тому числі і для забезпечення єдності статусу прокурорів. Закон передбачає, що прокурори України мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі. Може бути щонайменше декілька варіантів і можливих шляхів вирішення даного питання. І всі вони потребуватимуть відповідних законодавчих змін. Якщо, наприклад, РПУ зосереджується на забезпеченні незалежності прокурорів, їх правовому і соціальному захисті, а також поліпшенні стану організаційного забезпечення діяльності прокуратур — тоді всі питання кадрового забезпечення передаються КДКП, або навпаки — передача повноважень від КДКП до РПУ. У такому випадку РПУ має стати єдиним органом, відповідальним за кадрове забезпечення. До речі, така практика є характерною і для деяких європейський країн. Інший варіант — реалізація положень останнього абзацу ст. 131 Конституції України та створення відповідного органу в системі правосуддя. Проте час покаже. У будь-якому випадку потребує вдосконалення як сама робота КДКП і РПУ, так й статус цих органів.

Хочу звернути увагу, що у п. 216 звіту GRECO 2017 року за результатами оцінки запобігання корупції серед народних депутатів, суддів та прокурорів з метою посилення незалежності прокурорів пропонувалося, щоб більшість складу КДКП становили саме прокурори, призначенні своїми колегами. В нашому випадку — всеукраїнською конференцією прокурорів. На думку міжнародних фахівців, це є заходом, який допоможе відповідним органам — процитую дослівно зі звіту: «…повною мірою відстоювати свою легітимність та надійність, а також зміцнювати свою роль як гаранта незалежності та автономності прокурорів».

Ще звертаю увагу на норми ч. 5 ст. 71, ч. 2 ст. 74 Закону, які, на мою думку, є дискримінаційними, адже унеможливлюють призначення членами як КДКП, так і РПУ прокурорів, що перебувають на адміністративних посадах. Виникає питання: чому такими особами не можуть бути, наприклад, заступники керівників місцевих прокуратур чи підрозділів апаратів? На сьогодні ці норми себе не виправдовують.

Питання полягає лише у стані законодавчого визначення статусу цих органів?

Не тільки. За час роботи КДКП стали очевидними й інші недоліки Закону, наприклад, у питанні добору кандидатів на посади прокурорів місцевих прокуратур.

На Вашу думку, що потрібно змінити для удосконалення добору?

Якщо ми говоримо про добір до місцевих прокуратур, то слід звернути увагу на відсутність у Законі «Про прокуратуру» достатніх вимог до моральних якостей кандидатів. Це обмежує КДКП у їх вивченні. Як на мене, така ситуація відкриває доступ до професії прокурора особам, які з огляду на особисті риси, наприклад наявні шкідливі звички, не зможуть належним чином виконувати професійні обов’язки.

З іншого боку, особи, які успішно склали кваліфікаційний іспит та проходять спеціальну підготовку в Національній академії прокуратури України, не мають належного розміру стипендій, час їх навчання не зараховується до будь-якого стажу, за ними не зберігається попереднє місце роботи. Зазначене вочевидь не сприяє наповненню прокуратури кращими кадрами. 

Є певні складнощі з організацією проведення спеціальної перевірки, адже ні Закон України «Про запобігання корупції», ні Закон «Про прокуратуру», ні відповідний Порядок не визначають її особливості щодо кандидатів на посаду прокурора.

Щодо переведення прокурорів до органу прокуратури вищого рівня, то і тут є напрями для вдосконалення. Закон передбачає, що конкурс має включати в себе також оцінку морально-ділових якостей прокурора та перевірку його готовності до здійснення повноважень в органі прокуратури вищого рівня. На мою думку, в конкурсних процедурах може використовуватися не лише співбесіда, але й такі інструменти для оцінки, як проведення тестувань морально-ділових якостей та психологічних особливостей. І для цього не потрібно змінювати Закон.

Крім того, для забезпечення гласності та відкритості роботи КДКП, посилення довіри до процедури під час проведення конкурсу до прокуратури вищого рівня доцільно запровадити онлайн-трансляцію співбесід з кандидатами.

Ви згадали про відсутність достатніх вимог у Законі до моральних якостей кандидатів на посади прокурорів місцевих прокуратур. А чи поширюються на них положення Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів?

Цікаве питання. В преамбулі Кодексу вказано, що він визначає основні принципи, моральні норми та правила прокурорської етики, якими повинні керуватися саме прокурори при виконанні своїх службових обов’язків та поза службою. Однак слід звернути увагу на рішення Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 9901/205/19, в якому зазначено, що крім наведених у Законі вимог до кандидата на посаду прокурора він повинен відповідати і встановленим Кодексом професійної етики та поведінки прокурорів нормам, спрямованим на вирішення етичних питань, пов’язаних зі статусом прокурора, та яких кандидати на посаду прокурора мають прагнути додержуватися у своїй професійній, громадській діяльності та приватному житті заради підвищення авторитету органів прокуратури та сприяння зміцненню довіри громадян до них. У цьому сенсі судова практика, безумовно, відіграє важливу роль у тому числі для діяльності Комісії.  

До речі, нами підготовлено посібник, у якому систематизовано та викладено найбільш актуальні правові позиції Верховного Суду у справах, пов’язаних із статусом прокурорів. Вони, серед іншого, стосуються не лише добору кандидатів на посади прокурорів, переведення прокурорів до органу прокуратури вищого рівня, їх дисциплінарної відповідальності, а й заробітної плати та пенсійного забезпечення прокурорів.

А сам Кодекс професійної етики та поведінки прокурора потребує редагування?

Слід врахувати, що крім ролі орієнтира та регулятора поведінки, цей Кодекс є нормативною базою, на якій будується практика КДКП. При її ретельному аналізі його, безумовно, можна доповнити правильним змістом. Для прикладу, він потребує доповнення нормами щодо регулювання спілкування прокурорів у соціальних мережах та на інтернет-форумах. Крім того, щодо недопущення: поширення прокурорами певних видів інформації; зловживання правом на звернення до РПУ для звільнення прокурора з адміністративної посади; ініціювання перед КДКП питання про дисциплінарну відповідальність прокурора без достатніх підстав та використання зазначених прав як засобу тиску на прокурора. Адже сам прокурор має пересвідчитися у наявності фактів, які можуть тягнути за собою дисциплінарну відповідальність іншого прокурора.

У будь-якому випадку, доповнюючи Кодекс етики правильним змістом, слід виходити також із його значення для забезпечення реальної довіри до прокурорів та прокуратури в цілому.