Чому СБУ та військова прокуратура звільнені від обов’язку оприлюднювати свої декларації

Скандали навколо декларацій про статки високопосадовців вибухають майже не щодня. Окрім незадекларованого майна, виявилося, що не всі високопосадовці повинні оприлюднювати свої декларації або навіть взагалі декларувати свої статки.

Так, новопризначений глава Адміністрації Президента Андрій Богдан декларації досі що не подавав. Але на користь А. Богдана грає позиція законодавця, НАЗК та рішення Верховного Суду від від 29.03.2019 року по справі №826/17479/18. Суд зазначив, що відповідно до пункту 2 частини третьої статті 3 Закону України «Про державну службу» дія цього Закону не поширюється на главу Адміністрації Президента України та його заступників. У цьому ж рішенні стисло викладено зміст листа НАЗК від 24 травня 2018 року №94-06/23516/18, у якому вказано, що відповідно до чинного законодавства, глава Адміністрації Президента України та його заступники не віднесені до переліку суб'єктів декларування, визначеного Законом України «Про запобігання корупції» та не мають обов'язку подавати відповідні декларації у Єдиний державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Натомість у законодавстві донедавна існувала норма про електронне декларування для громадських активістів, які до публічної служби аж ніякого стосунку не мають. Наявність такого правила неодноразово критикували в Європейському Союзі і закликали владу України дотриматися обіцянки і скасувати зобов’язання для антикорупційних активістів подавати е-декларації. А в США взагалі назвали цей закон «каральним». Нарешті, Конституційний Суд України таки визнав неконституційним обов’язкове електронне декларування майна громадських активістів.

Секретні декларації СБУ

Громадські активісти встановили, що декларації деяких категорій службовців є засекреченими.

Одна із громадських організацій виявила відсутність в Єдиному державному реєстрі декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, декларацій усіх посадових осіб Служби безпеки України. Їхні декларації про майно та доходи недоступні для пересічного українця.

Під засекречення потрапили не лише дані про майно рядових працівників СБУ, які дійсно можуть мати стосунок до розвідувальної діяльності та секретних спецоперацій. Під грифом «цілком таємно» опинились і декларації усіх публічних працівників СБУ з адміністративних департаментів. Засекретили навіть декларації голови СБУ та його цілком публічних заступників.

Яскравим прикладом є історія з колишнім кадровим офіцером СБУ, а згодом першим заступником голови Служби зовнішньої розвідки України Сергієм Семочко, декларація якого була  засекречена, а коли у пресі з’явилися відомості про елітне майно на мільйони доларів, НАБУ навіть порушило провадження про наявність ознак незаконного збагачення. Згодом справу закрили на підставі рішення Конституційного Суду.

Тимчасово виконуючий обов’язки голови Служби безпеки України Іван Баканов готовий був опублікувати свою декларацію, але згодом Служба безпеки України офіційно відмовила журналістам в ознайомленні з цим документом.

Спецслужба посилається на статтю 52-1 Закону України "Про запобігання корупції", яка передбачає "окремий порядок контролю осіб, які займають посади у органах, що здійснюють оперативно-розшукову та контррозвідувальну діяльність".

У СБУ зазначили, що метою вказаної норми є "унеможливлення розкриття" належності таких осіб до вищезазначених органів, персональних даних членів їхніх сімей тощо.

Нагадаємо, що 10 листопада 2016 року громадські активісти звернулися до Служби безпеки України з запитом про доступ до публічної інформації.

З’ясувалося, що державним експертом з питань таємниць заступником голови Служби безпеки України Поярковим В. О. прийнято рішення від 20 червня 2016 року №9/10456 про віднесення до державної таємниці інформації, що міститься у деклараціях особового складу Служби безпеки України  зі ступенем секретності — «цілком таємно».

Зверталися і до НАЗК, яка повідомила, що здійснює заходи щодо отримання у встановленому порядку спеціального дозволу на провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею, а також розробки відповідного нормативно-правового акта, який регулюватиме питання щодо подання та оприлюднення декларацій осіб, відомості про яких належать до державної таємниці.

Разом з тим, у зв'язку із обмеженим часом на підготовку відповідного нормативно-правового акта, з метою виконання вимог законодавства про державну таємницю та додержання строків подання декларацій, СБУ у жовтні 2016 року було вжито заходів із запровадження безпосередньо в Центральному управлінні СБУ автоматизованої інформаційної системи обробки інформації, призначеної для накопичення та зберігання електронних декларацій усіх суб'єктів декларування в СБУ.

Журналісти програми «Схеми» ще в 2016 році стверджували, що навіть Національне агентство з питань запобігання корупції, яке повинно перевіряти декларації на корупційні ознаки, не має доступу до цих документів.

«З такими деклараціями мають працювати лише ті особи, які мають доступ до державної таємниці. В НАЗК поки що ніхто не має доступу до державної таємниці», — у той час розповідала для «Схем» голова НАЗК Наталія Корчак.

«СБУ забезпечило приміщення, яке опечатане. Там знаходяться електронні декларації даних посадових осіб. Тобто працівники СБУ заповнили електронні декларації, але поки що фізично ці декларації знаходяться в цьому опечатаному приміщені», — додала Корчак.

Інформаційний ресурс DW направляв запит до НАЗК, цікавлячись, коли ж буде створений порядок подання декларацій для оперативних співробітників силових відомств і їхніх керівників.

Правова позиція суду

Громадська організація звернулася до суду з адміністративним позовом до Служби безпеки та Національного агентства з питань запобігання корупції і державного експерта з питань таємниць заступника голови Служби безпеки України Пояркова Вадима Олександровича.

Вимог до них було цілих шість:

• визнати протиправним та скасувати рішення державного експерта з питань державних таємниць №9/10456 від 20 жовтня 2016 року в частині віднесення до державної таємниці інформації, що міститься в деклараціях особового складу СБУ, повідомленнях про суттєві зміни майнового стану в частині віднесення до державної таємниці інформації, що міститься в деклараціях голови СБУ, його заступників, начальників підрозділів Центрального управління СБУ, їх заступників, начальників регіональних органів СБУ, їх заступників, слідчих СБУ;

• визнати неправомірними дії посадових осіб СБУ щодо запровадження безпосередньо в Центральному управлінні СБУ автоматизованої інформаційної системи обробки інформації, призначеної для накопичення та зберігання електронних декларацій усіх суб'єктів декларування в СБУ;

• визнати неправомірною бездіяльність НАЗК щодо незатвердження нормативно-правового акта, який би визначав порядок здійснення заходів, передбачених розділом VII Закону України «Про запобігання корупції», стосовно осіб, визначених у п. 1, пп. «а» п. 2 ч. 1 ст. 3 цього Закону, які належать до кадрового складу розвідувальних органів України та/або займають посади, перебування на яких становить державну таємницю, зокрема, у військових формуваннях та державних органах, що здійснюють оперативно-розшукову, контррозвідувальну, розвідувальну діяльність, а також осіб, які претендують на зайняття таких посад;

• зобов'язати СБУ і НАЗК невідкладно вжити заходів щодо забезпечення подання посадовими особами СБУ електронних декларацій в Єдиний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування із вжиттям заходів щодо нерозголошення конфіденційної та таємної інформації;

• зобов'язати НАЗК невідкладно вжити заходів щодо затвердження нормативно-правового акта, який би визначав порядок здійснення заходів, передбачених розділом VII Закону України «Про запобігання корупції», стосовно осіб, визначених у п. 1, пп. «а» п. 2 ч. 1 ст. 3 цього Закону, які належать до кадрового складу розвідувальних органів України та/або займають посади, перебування на яких становить державну таємницю, зокрема, у військових формуваннях та державних органах, що здійснюють оперативно-розшукову, контррозвідувальну, розвідувальну діяльність, а також осіб, які претендують на зайняття таких посад, та подати такий нормативно-правовий акт на державну реєстрацію у встановленому законом порядку;

• зобов'язати НАЗК забезпечити відкритий цілодобовий доступ до поданих декларацій декларантами СБУ в Єдиному реєстрі декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на офіційному веб-сайті НАЗК із вжиттям заходів щодо нерозголошення конфіденційної та таємної інформації.

Але фортуна явно не сприяла активістам: суди перших двох інстанцій відмовили в задоволенні їхніх позовних вимог. Лише Касаційний адміністративний суд по справі №826/1408/17 скасував усі рішення судів попередніх інстанцій та повернув справу на новий розгляд. Вища судова інстанція висловила певний сумнів щодо доцільності віднесення до державної таємниці абсолютно всієї інформації про всіх службовців СБУ без винятку.

Суд зазначив, що в рішенні державного експерта з питань таємниць має бути вказано, в чиїх інтересах обмежується інформація, у чому полягає істотність шкоди інтересам, що захищаються шляхом обмеження доступу до інформації, а також аргументи, які доводять, що суспільний інтерес в доступності конкретної інформації не переважає шкоду, яка може бути завдана захищеному інтересу.

Також суд звернув увагу, що конкретні відомості можуть бути віднесені до державної таємниці, не тільки якщо їх розголошення завдаватиме шкоди національній безпеці України, але й також з дотриманням вимог статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Судам було доручено з'ясувати, чи застосував державний експерт «трискладовий тест» при прийнятті оскаржуваного рішення, чи правомірно віднесено до державної таємниці інформацію про абсолютно всіх працівників СБУ, зокрема, враховуючи, що оскаржуваним рішенням було засекречено інформацію, в тому числі про посадових осіб, які є публічними, і інформація про їх службу в СБУ вже була оприлюднена.

Остаточного судового рішення немає досі.

Чому утаємничили декларації військових прокурорів

Також виявилося, що засекреченими раптом стали і декларації співробітників військової прокуратури. Обставини обмеження доступу до них були з’ясовані адміністративним судом, до якого звернулися громадські активісти з позовом до заступника генерального прокурора України — головного військового прокурора Матіоса А.В. та НАЗК з наступними вимогами:

- визнати протиправною та скасувати постанову заступника генерального прокурора — головного військового прокурора Матіоса А.В. в частині про застосування заходів спеціальної безпеки від 31 березня 2017 року щодо закриття інформації про майновий стан посадових осіб військової прокуратури;

- визнати протиправним та скасувати рішення НАЗК від 6 квітня 2017 року №147 «Щодо виконання постанови про застосування заходів спеціальної безпеки»;

- визнати протиправними дії НАЗК з вилучення з публічного доступу Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, електронних декларації посадових осіб військової прокуратури, вилучених на підставі рішення НАЗК від 6 квітня 2017 року №147 «Щодо виконання постанови про застосування заходів спеціальної безпеки» та зобов'язати відновити публічний доступ до електронних декларацій посадових осіб військової прокуратури Єдиного державного реєстру, вилучених на підставі оскаржуваного рішення НАЗК.

Рішеннями перших двох судових інстанцій у задоволенні позовних вимог відмовлено. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду залишив касаційну скаргу по справі №826/6985/17 без задоволення.

Судами встановлено, що 31 березня 2017 року головним військовим прокурором Матіосом А.В., за результатами розгляду повідомлення Служби безпеки України від 30 березня 2017 року №2/2/4-7685дск прийнято постанову «Для службового користування» про застосування спеціальних заходів забезпечення безпеки, якою, зокрема, застосовано спеціальні заходи забезпечення безпеки до слідчих та прокурорів Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України, а також їх близьких родичів згідно додатків, що є невід'ємною частиною даної постанови.

Ці заходи передбачали заборону на публікацію інформації про слідчих та військових прокурорів у публічних реєстрах, зокрема, у Реєстрі декларацій. ЗМІ повідомляли, що текст із описом конкретних вимог до НАЗК та інших органів виявився заретушованим.

Юристи позивача двічі вимагали від суду зобов’язати Військову прокуратуру надати незакреслений текст рішення і навіть подали клопотання про його примусове тимчасове вилучення у Матіоса для ознайомлення судом і сторонами процесу. Однак суд відмовив у цьому і вказав, що клопотання активістів «не на часі».

Приводом для обмеження доступу до декларацій працівників Головної військової прокуратури стало повідомлення СБУ від 30 березня 2017 року про створення так званими «міністерствами державної безпеки ДНР-ЛНР» аналітичної групи, завданням якої є ідентифікація українських правоохоронців, встановлення членів їх родин, наявності рухомого та нерухомого майна тощо.

Збір інформації цими угрупованнями здійснюється шляхом доступу до офіційних інформаційно-довідкових служб, отримання її з відповідних державних реєстрів та опублікованих декларацій.

Беззаперечно, зібрана інформація може бути використана з метою спроб впливу на працівників українських спецслужб та їх близьких родичів, особливо тих, хто залишився на тимчасово окупованих територіях Донецької області.

Тому вже 3 квітня 2017 року до НАЗК надійшов лист генеральної прокуратури України №10/4/1-4091-14-65дск-вих17, яким надіслано до виконання постанову головного військового прокурора Матіоса А.В. про застосування спеціальних заходів забезпечення безпеки від 31 березня 2017 року. Прокурори надали обмежений строк виконання вказаної постанови — не пізніше 7 квітня 2017 року.

Згідно зі службовою запискою від 5 квітня 2017 року №93-02/870/17, наявної в матеріалах судової справи, Адміністративний департамент, вказуючи на стислі строки виконання постанови Головного військового прокурора Матіоса А.В. від 31 березня 2017 року зазначив про можливість здійснити вилучення з публічної частини Реєстру декларацій працівників органів прокуратури та їх близьких родичів, визначених у наданій для виконання постанові про застосування спеціальних заходів забезпечення безпеки, оскільки у інформаційно-телекомунікаційній системі «Єдиний державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» існує технічна можливість не відображати, подані електронні декларації.

НАЗК 6 квітня 2017 року прийнято рішення № 147 «Щодо виконання постанови про застосування заходів спеціальної безпеки», яким, зокрема, вирішено:

- адміністративному департаменту, у зв'язку із існуванням реальних загроз життю, здоров'ю і майну працівників Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України та їх близьких родичів, забезпечити виконання постанови заступника генерального прокурора України — головного військового прокурора Матіоса А.В. від 31 березня 2017 року про застосування тимчасових заходів спеціальної безпеки щодо осіб, перелічених у додатках до постанови (додатки — «Для службового користування»), до нормативно-правового врегулювання цього питання;

- відділу правового забезпечення підготувати пропозиції щодо внесення змін до рішень НАЗК щодо підстав вилучення інформації з публічної частини Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та подати відповідний проект рішення на розгляд найближчого засідання НАЗК.

Декларації посадових осіб військової прокуратури, щодо яких застосовано спеціальні заходи забезпечення безпеки, були виключені лише з публічної частини відповідного Реєстру, вони зберігаються на ресурсах Реєстру і є доступними для перевірки.

НАЗК вилучило з публічної частини реєстру понад сотню електронних декларацій військових прокурорів. Скільки насправді декларацій стало непублічними — невідомо.

Чи відповідають закону дії СБУ та ГПУ

Два правоохоронних органа використали кардинально різну мотивацію для заборони оприлюднення декларацій своїх співробітників. Якщо СБУ послалася на державну таємницю та відмовилася передавати інформацію в загальний реєстр НАЗК, то прокуратура вважає, що таке право надано Законом України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» у частині спеціальних заходів забезпечення безпеки.  В обох випадках обґрунтування вищезазначених способів є досить спірним, оскільки обидва закони (про державну таємницю та державний захист) ніяких посилань на декларації  та НАЗК не містять.  

Треба також усвідомлювати наступне:  

-  щодо застосування спеціальних заходів забезпечення безпеки, то в законі йдеться лише про заборону на видачу відомостей про особу інформаційно-довідковими службами (адресне бюро, паспортні служби, АТС та інше); 

-  стаття 52-1 Закону України «Про запобігання корупції» говорить не про заборону розкриття інформації, а лише про здійснення цього «у спосіб, що унеможливлює розкриття їх належності до зазначених органів (формувань), у порядку, що визначається Національним агентством з питань запобігання корупції за погодженням із зазначеними органами (формуваннями)». 

По-перше, йдеться не про всіх службовців, а лише про тих, «які належать до кадрового складу розвідувальних органів України та/або займають посади, перебування на яких становить державну таємницю, зокрема, у військових формуваннях та державних органах, що здійснюють оперативно-розшукову, контррозвідувальну, розвідувальну діяльність, а також осіб, які претендують на зайняття таких посад».

По-друге, вислів «у спосіб, що унеможливлює розкриття їх належності до зазначених органів (формувань)», означає, що не повинна розкриватися належність до відповідної організації, а не інформація про майно та статки.  Тобто секретним є лише місце роботи декларанта.

По-третє, Порядок, який мала затвердити НАЗК, на офіційному сайті установи не з’явився.

"Відповідний Порядок було розроблено Національним агентством ще на початку 2017 року. Однак через законодавчу вимогу щодо обов'язкового його погодження з органами, де працюють особи, стосовно яких розробляється такий порядок, процедура подання ними декларацій залишається неврегульованою", — повідомляли в Нацагентстві.

Раніше голова Національного агентства Олександр Мангул наголошував, що в Україні є 10 силових органів, представники яких "подають декларації в закритий контур, який є в цих органах". НАЗК направило пропозиції щодо затвердження 10 порядків перевірки декларацій, окремо для кожного органу, які враховуватимуть специфіку цих органів.

Але декларації підлеглих Матіоса, на відміну від СБУ, хоча б можна було б перевірити, бодай і в режимі секретності, оскільки їх подають до НАЗК. Доля декларацій працівників СБУ залишається невідомою.

У підсумку випливає, що система декларування в Україні має величезні проблеми із застосуванням та побудована таким чином, що перевірити майновий стан декларантів не завжди можливо.

Питання ж розкриттям інформації вирішується не на рівні держави та закону, а на рівні керівника декларанта.

Натомість, звільняючи від декларування одних, держава намагається контролювати тих, хто не повинен звітувати перед державою. Така ситуація не сприяє якісній та ефективній боротьбі з корупцією.

Заступник глави АП Руслан Рябошапка заявив на брифінгу 4 червня 2019 року про наміри перезавантажити НАЗК і змінити його структуру, а також розширити коло декларантів, які працюють в органах влади, і дещо звузити коло суб’єктів декларування, які не становлять великої суспільної небезпеки.

Нагадаємо, що раніше «Судово-юридична газета» спробувала спрогнозувати, що чекає СБУ при Президенті Зеленському.