Авансовий внесок як умова виконання судового рішення: яку глобальну проблему виявило рішення КСУ за конституційною скаргою

15 травня Конституційний Суд удруге за свою історію ухвалив рішення за конституційною скаргою, застосувавши новий інструмент, який був введений у рамках судової реформи.

Заявницею по даній скарзі виступила пенсіонерка Віра Хліпальська, яка не змогла сплатити авансовий внесок у розмірі 7200 гривень для відкриття виконавчого провадження, хоча її позовні вимоги до державного органу фіскальної служби задовольнили всі судові інстанції, визнавши, що було порушене її право на доступ до публічної інформації. Таким чином, через свій незадовільний майновий стан вона так і не змогла реалізувати право на виконання судового рішення, а отже, і право на ефективний судовий захист.

У своїй конституційній скарзі заявниця звернула увагу і на той факт, що положення закону про сплату такого авансового внеску встановлює нерівні умови відкриття виконавчого провадження: сприятливі для державних органів, які не сплачують авансового внеску, і обтяжливі для звичайного громадянина.

Це рішення КСУ є визначальним як з точки зору прав конкретної особи, так і через виявлення глобальної проблеми — невиконання державними органами рішень судів. Нагадаємо, що Комітет міністрів Ради Європи тримає на контролі реалізацію Україною вже кількох пілотних рішень Європейського суду з прав людини, де окреслена вказана проблема.

Це рішення КСУ отримало широку підтримку громадськості, фахівців та звичайних громадян. Які наслідки воно матиме та як проходив процес його ухвалення, «Судово-юридична газета» дізналася у судді Конституційного Суду України, який був доповідачем по цій справі, Віктора Городовенка.

Бесіду вела Наталя Мамченко,
«Судово-юридична газета»

— Вікторе Валентиновичу, якими були обставини цієї скарги?

— 15 травня другий сенат Конституційного Суду України ухвалив рішення у справі за конституційною скаргою Хліпальської Віри Василівни щодо конституційності положень ч. 2 ст. 26 Закону «Про виконавче провадження». Коротка назва цього рішення — щодо забезпечення державою виконання судового рішення.

Обставини справи зрозумілі і для фахівців, і для звичайних громадян. У свій час Віра Хліпальська звернулася до державних органів фіскальної служби за отриманням довідки. На жаль, у тому обсязі, на який вона розраховувала, довідка їй видана не була. Тоді, реалізуючи право на отримання публічної інформації, вона звернулася за захистом своїх прав до судів. Суди зобов’язали фіскальну службу видати їй довідку. Однак вказане рішення суду виконане добровільно не було, тому для примусового виконання рішення суду В. Хліпальська звернулася до управління державної виконавчої служби. Втім, державний виконавець відмовив їй у відкритті виконавчого провадження, посилаючись саме на положення ч. 2 ст. 26 Закону України «Про виконавче провадження» про те, що по спорах немайнового характеру фізична особа, яка звертається за виконанням судового рішення, має надати копію квитанції про сплату авансового внеску в розмірі 2 мінімальних заробітних плат. На день звернення ця сума складала 7200 грн. В. Хліпальська — пенсіонерка з пенсією 1500 грн. Тобто більше 4 місяців після отримання рішення суду іменем України на свою користь вона повинна була не їсти, не пити, а акумулювати гроші для того, щоб сплатити авансовий внесок.

Коли Віра Василівна звернулася до судів за тим, щоб визнати дії державного виконавця незаконними, суди не задовольнили її вимоги, адже дії виконавця відповідали вказаному положенню закону. Проте цілком зрозуміло, що ця ситуація несправедлива. І як вказала заявниця у своїй скарзі, не просто несправедлива, але й неконституційна.

У даній справі поєднується розкриття проблеми несправедливості стосовно конкретної особи з розумінням конституційних гарантій, нових норм Конституції України, які визначають позитивний обов’язок нашої держави у цій царині — в частині забезпечення виконання судового рішення.

— Чому розгляд даної скарги розтягнувся на півроку?

— Після того, як це рішення було ухвалене, воно активно коментувалося користувачами у Фейсбуці з тієї позиції, що воно є досить довгоочікуваним. Нагадаю, відповідно до закону про КСУ, строк для розгляду скарги з моменту відкриття провадження становить 6 місяців. У даному випадку КСУ вклався у передбачений законом строк.

Процес розгляду конституційних скарг і в цілому ухвалення рішень КСУ досить тривалий та важкий. Кожний суддя, кожний науковий консультант має доводи для того, щоб рішення вийшло змістовним та науково обґрунтованим. Процес прийняття рішень супроводжується отриманням висновків від фахових наукових установ. Тому КСУ, спираючись на правову доктрину, в кожному своєму рішенні її розвиває, формує і удосконалює попередні юридичні позиції.

До цього рішення, яке є другим за рахунком, ухваленим за конституційною скаргою, з великою вимогливістю ставилися весь склад другого сенату і всі працівники КСУ.

Лише зазначу, скільки було проектів рішень по цій справі. Для того, щоб вийти на кінцеве рішення, Конституційним Судом і безпосередньо мною як суддею-доповідачем було підготовлено 9 проектів рішення. І кожен раз ми бачили, що є певні недоліки, а також усвідомлювали, що проблема, окреслена в конституційній скарзі, піднімається насправді на конституційний рівень.

— Як проходив процес розгляду конституційної скарги та які питання виникали?

— Проілюструю це на конкретних прикладах. При ознайомленні зі справою, коли ми починали з нею працювати, на перший погляд, виникало дві очевидні проблеми. Зокрема, це проблема реалізації права на судовий захист у частині забезпечення виконання судового рішення для малозабезпечених осіб. При зверненні до суду Віра Хліпальська як малозабезпечена особа була звільнена від сплати судового збору. А при зверненні вже до виконавчої служби такого законодавчого регулювання в ч. 2 ст. 26 Закону не було, тобто не було передбачено звільнення від сплати авансового внеску. Абсолютно очевидно, що ця прогалина в законодавчому регулюванні могла бути вирішена шляхом доповнення закону.

Друга надзвичайно серйозна проблема, яка постала перед судом, також є цілком чіткою: якщо відповідачем за рішенням суду та боржником у виконавчому провадженні виступає сама держава або орган державної влади, абсолютно незрозуміло з точки зору Конституції і законодавства, чому держава або цей орган не виконує свої обов’язки? Чому потрібен ще один додатковий орган — державна виконавча служба, яка буде примушувати інший державний орган виконувати рішення, яке постановлене іменем України і відповідно до Конституції є обов’язковим до виконання?

Вирішення даної справи лише у цій площині, ймовірно, дозволило б заповнити законодавчу прогалину, що не зовсім притаманно діяльності КСУ.

Втім, коли ми проаналізували всі обставини справи, то зрозуміли, що вона має більш глибоке значення. А саме, постало питання про те, що обов’язковість авансового внеску як умова виконання судового рішення порушує фундаментальні гарантовані Конституцією права на судовий захист, передбачені ст. 55 Основного Закону та новою ст. 129-1, яка була введена до Конституції внаслідок конституційної реформи 2016 року щодо правосуддя. Саме на державу конституцієдавцем було покладено обов’язок по забезпеченню виконання судового рішення.

У попередніх юридичних позиціях КСУ, зокрема, визнавалося, що право на судовий захист є фундаментальним, і за рахунок нього забезпечується реалізація та захист в судовому порядку інших прав. По-друге, право на виконання судового рішення є складовою права на судовий захист. А у зв’язку з тим, що в 2016 році до Конституції було введено нову норму — ст. 129-1, Суд продовжив розвиток цієї юридичної доктрини про позитивні обов’язки держави.

— Які наслідки може мати це рішення для прав інших осіб?

— Відповідаючи на це питання, хотілося б звернутися безпосередньо до тексту рішення, де ми аналізуємо наші попередні позиції та практику Європейського суду з прав людини. Якщо наша держава безпосередньо не стикалася в конституційному судочинстві з інститутом авансового внеску, то в ряді рішень ЄСПЛ інститут авансування для того, щоб виконувалося судове рішення, зустрічається.

Так, у рішенні КСУ ми посилаємося на §65 рішення у справі Apostol v. Georgia від 28.11.2006, де Європейський суд з прав людини прямо вказав, що визнання владою заявника відповідальним за ініціювання виконавчих проваджень стосовно судового рішення на його користь і нехтування нею його фінансовим станом були надмірним обтяженням і призвели до обмеження його права на доступ до суду такою мірою, що знівелювали сутність цього права. Ця позиція повністю характеризує зміст обставин, які мали місце у справі Віри Хліпальської.

Однак чому Суд звернув увагу на те, що наш конституцієдавець пішов далі, закріпивши позитивний обов’язок держави у ст. 129-1?

Системний аналіз ст. 3 Конституції, де зазначено, що основною цінністю у нашій державі є людина, її права і свободи, ст. 8, де визначено принцип верховенства права, дає підстави стверджувати, що всі обмеження і співвідношення публічного та приватного інтересу мають бути співмірними. Не держава має домінувати, а повинен домінувати інтерес людини.

Це дало можливість КСУ зробити висновок, що законодавець тим, що передбачив обов’язковість сплати авансового внеску як необхідну умову відкриття виконавчого провадження, фактично зруйнував конституційну гарантію на обов’язковість судового рішення і переклав обов’язок із забезпечення виконання судового рішення з держави на особу, на чию користь постановлено судове рішення. За таких обставин КСУ абсолютно правомірно визнав, що такі порушення існувати не повинні, і визнав неконституційними положення ч. 2 ст. 26 Закону «Про виконавче провадження».

Які наслідки може мати це рішення? Якщо казати про ретроспективний аналіз, то воно стосується прав кожного з нас, адже всім нам гарантується право на судовий захист. А якщо право на судовий захист не підкріплене тим, що рішення має виконуватись, воно є ілюзорним — людина не отримує поновлення в правах.

Коли рішення КСУ було ухвалене, ми побачили у соцмережах, що люди прямо запитували про повернення сплачених коштів на авансування. На жаль, держвиконавці не завжди читають і виконують рішення КСУ. Тому потрібно, щоб відповідні роз’яснення були направлені через Міністерство юстиції або відповідні відділи ДВС.

Як належний приклад можу навести ГУ ДВСУ у Дніпропетровській області. Відповідно до роз’яснень за підписом голови вказаного управління ДВС, було сказано, що державні виконавці не повинні відмовляти у відкритті ВП, якщо особа не надала копію квитанції про авансовий внесок, оскільки ця норма визнана КСУ неконституційною.

 — Чи означає рішення КСУ, що авансовий внесок як інститут є взагалі неконституційним?

— Інститут авансового внеску не визнаний КСУ неконституційним. Навпаки, з рішення КСУ вбачається, що цей інститут має право на існування. Неконституційним визнано обов’язковість цього інституту як умови виконання судового рішення. Якщо законодавець у інший спосіб визначить роль інституту авансового внеску у виконавчому провадженні, він буде цілком відповідати вимогам нашої Конституції. Однак ставити виконання судового рішення в залежність від майнового стану особи, на чию користь воно винесене, не можна.

— Приватні виконавці вказують, що за рахунок авансового внеску забезпечуються необхідні процедури для виконання судового рішення. Крім того, є приватноправові спори, де для сторін не є проблемою сплатити кошти за виконання…

— Приватні виконавці звертають увагу, що визнання норми щодо авансового внеску неконституційною ускладнює для них здійснення дій по виконавчому провадженню. Ще раз хотів би акцентувати, що повернення до практики обов’язкової сплати авансового внеску як необхідної умови для відкриття виконавчого провадження ніколи та ні за яких обставин бути не може, оскільки ми маємо спеціальну норму щодо позитивного обов’язку держави — ст. 129-1 Конституції. Держава має забезпечити його реалізацію не лише шляхом створення системи органів, які займаються виконанням, але й дотриманням гарантії, що кожна особа може скористатися своїм правом і не буде ніяких перепон, в тому числі за майновим станом.

Якщо законодавче врегулювання буде передбачати таку можливість, наприклад, коли особа бажатиме швидше отримати виконання судового рішення, то вона вправі проавансувати здійснення що приватним, що державним виконавцем виконавчих дій. Однак вона повинна мати вибір і робити це добровільно. Саме на обов’язковості і добровільності як на конституційній гарантії побудоване рішення КСУ.

— Чи впливає дане рішення КСУ на державні інтереси?

— Після рішення КСУ авансовий внесок не є обов’язковим. За рахунок чого органи ДВС будуть виконувати судові рішення? Яким чином все це бути організовано? Це сфера публічного інтересу. Але є і приватний інтерес. Інтерес тисяч осіб, які звертаються за виконанням судових рішень. Вірі Василівні відмовили у забезпеченні права на судовий захист. І право це не поновлене. Якби ми надали перевагу публічному інтересу, і ухвалення рішення КСУ відбулося через 3 або 5 місяців, вона змогла б поновити своє право через 3–5 місяців. Але ж її конституційне право порушене вже протягом кількох років, тому публічний інтерес не може бути виправданням для порушення конституційного права людини.

— Відомо, що проблема невиконання рішень національних судів уже відзначена в багатьох рішеннях ЄСПЛ щодо України, зокрема пілотних «Іванов проти України» та «Бурмич проти України». Чи вплине це рішення КСУ на прогрес України в цьому напрямі?

— Ми відразу повідомили наше представництво Ради Європи щодо постановленого рішення. Підготували відповідні звернення до Ради Європи, до Комітету міністрів Ради Європи. До речі, найближчим часом на засіданні КМРЄ буде заслуховуватися наша держава щодо стану виконання так званих пілотних рішень ЄСПЛ у справі Юрія Іванова та Бурмича. На мою думку, постановлення КСУ вказаного рішення за скаргою В. Хліпальської буде надзвичайно важливою частиною виконання Україною загальних заходів. Тобто ще одна перепона, яка існувала в законодавстві, усунута. Це зменшить потік скарг і дозволить Україні виконувати і конституційні, і конвенційні обов’язки.

Безумовно, кожен громадянин сподівається на те, що такі рішення будуть частіше, і можна буде забезпечити відновлення своїх прав у рамках вітчизняної правової системи, а не звертатися до міжнародних інституцій і чекати роками їх рішення.

— Який стан з розглядом КСУ конституційних скарг? Як скоро можна очікувати на наступні рішення?

— Необхідно звернути увагу, що інститут конституційної скарги став складовою права на судовий захист у розумінні ст. 55 Конституції України. Кожному гарантується право звертатися не лише до міжнародних інституцій після використання всіх національних засобів юридичного захисту, але й звертатися з конституційною скаргою до КСУ.

З моменту внесення змін до Основного Закону, прийняття нового закону про КСУ, затвердження відповідних змін до регламенту КСУ та створення робочих органів до Суду станом на 17 травня 2019 року надійшло 1477 конституційних скарг. З них 497 розподілено суддям-доповідачам, а знаходяться на розгляді в Суді 82. У нас багато справ «на виході», де вже може бути постановлено рішення.

Втім, рішення КСУ не повинні бути поспішними. Вони мають бути змістовними та направленими справді на те, щоб забезпечувати верховенство Конституції.

Для того, щоб зрозуміти, яким шляхом іти, ми отримуємо висновки наукових інституцій, нашого правового департаменту секретаріату КСУ, управління порівняльно-правого аналізу. У нас є справді унікальні фахівці у галузі конституційного права. Серед них Денисенко Наталя Миколаївна, яка володіє практикою конституційних судів усіх країн, керівник правового департаменту Бурлай Євген Володимирович, керівник управління опрацювання конституційних скарг Скворцова Галина Іванівна. Над проектом рішення працювали також відділ опрацювання актів та протоколів засідань КСУ, щоб кожне слово, кожна кома були на своєму місці, та відділ моніторингу виконання актів КСУ, обліку та систематизації законодавства, який перевіряє правильність відображення у рішенні редакцій законів.

Тому, якщо ми не поспішаємо, це пов’язане з тим, що рішення КСУ розповсюджує свою дію не лише на окрему справу, людину, але й має ретроспективну дію на всіх, хто живе в цій державі та користується правом на судовий захист.