«Я вірю, що ситуація з виконанням рішень в Україні зміниться», — Світлана Глущенко

Реформа системи виконання судових рішень, напевне, одна з найскладніших реформ в Україні. Про подальші кроки в цьому напрямі та про ініціативи, які впроваджує Міністерство юстиції «Судово-юридичній газеті» розповіла заступник міністра юстиції України, д.ю.н. Світлана Глущенко.

Бесіду вела Наталя Мамченко,
«Судово-юридична газета»

- Як Ви оцінюєте діяльність Міністерства юстиції щодо розробки актів, спрямованих на захист прав дітей? Що вдалося зробити, а що ще планується із урахуванням нових у цьому напрямі змін, які набрали чинності 28 серпня цього року?

- Ганді колись сказав дуже правильні слова: «Хочеш  змін у суспільстві, стань цією зміною». І наша команда наважилась стати рушійною силою справжніх змін у сфері захисту прав дітей, які потребують додаткової уваги з боку держави. Йдеться про дітей, котрі виховуються в неповних сім’ях, а це майже половина українських дітлахів. Як я оцінюю нашу роботу? Рівно так, як вона сприймається громадянами, дітьми, суспільством. Ми маємо численні приклади дієвості оновленого законодавства та ефективності роботи виконавців, маємо подяки і вдячності, зауваження і нарікання. І це нормально.

Багато зі скептиків переконують суспільство в тому, що Україна — це країна-жертва реформ, або ж країна — жертва через відсутність реформ. Ми з цим категорично не погоджуємось, оскільки на власному прикладі завдяки підтримці з боку українського парламенту, уряду та громадськості доводимо те, що, здавалось би, таке не ключове державне питання — трансформація законодавства щодо захисту прав дітей — дає такі масштабні результати і вже давно вийшло за межі виключно «дитячого питання». Я можу сміливо сказати, що на сьогодні вирішення проблеми заборгованості по аліментах в Україні зрушило з мертвої точки, але варто бути реалістами – до фінішної прямої як переможці ми ще не дійшли.

Закони  ініціативи #ЧужихДітейНеБуває працюють без персональних, політичних, ділових чи інших «пільг». Це ілюструється результативністю їх застосування. Так, за дев’ять місяців поточного року державні виконавці стягнули понад 3 млрд грн аліментів (до прикладу, за весь минулий рік ця цифра була на 600 млн грн меншою). Запроваджені додаткової інструменти (наприклад, автоматичні штрафи на суму боргу по аліментах) дали виконавцям можливість лише за перші тижні дії новел винести понад 25 тис. постанов про накладення штрафів у розмірах від 20% до 50% від суми боргу. Ці постанови вже виконуються боржниками.

Скорочення терміну заборгованості по аліментах для встановлення тимчасових обмежень щодо виїзду за межі України, керування автотранспортним засобом, полювання та користування зброєю (з шести місяців до чотирьох) дає можливість захистити ще більшу кількість маленьких українців. Йдеться майже про 30 тис. виконавчих проваджень. А це означає, що така сама кількість горе-батьків не зможе виїхати за межі України та сісти за кермо улюбленої автівки допоки не виплатить гроші для утримання власної дитини. За шість місяців дії першого пакету законів #ЧужихДітейНеБуває ще більша кількість боржників притягається до адміністративної відповідальності у вигляді суспільно корисних робіт (складено майже 20 тис. протоколів). Державні виконавці окремо пропрацьовують заборгованість стосовно дітей з інвалідністю та важкохворих дітей. Регулярно видаються довідки про наявність заборгованості для виїзду дитини за межі України без згоди іншого з батьків.

Інші важливі цифри: щодо майже 45 тисяч дітей уже погашено заборгованість по аліментах у повному обсязі; понад 35 тисяч стягувачів відкликали виконавчі документи з органів ДВС у зв’язку із досягненням згоди із боржником.  

Звичайно, не все ще працює ідеально, тому ми рухаємось далі. Головне, що вже зроблено: закони #ЧужихДітейНеБуває — це прояв сили української влади і громадськості у досягненні розумного компромісу між інтересами дитини і батьків задля культивування в нашому суспільстві відповідального батьківства.

- 28 серпня набрав чинності другий пакет законів #ЧужихДітейНеБуває. Які зміни він привнесе?

- Крім запровадження штрафів, про які я вже згадала, збільшується розмір аліментів, який рекомендуються судам для призначення, до рівня прожиткового мінімуму; передбачається спрощення вже існуючого порядку виїзду дитини за кордон з одним з батьків без дозволу іншого; встановляються кримінальна відповідальність осіб, які злісно ухиляються від виконання суспільно корисних робіт, заробіток від яких йде на користь дитини; передбачається запровадження системи автоматизованого арешту коштів боржників, які мають заборгованість зі сплати аліментів; встановлюється заборона для особи, яка внесена до Єдиного реєстру боржників за виконавчими провадженнями про стягнення аліментів, відчужувати належне їй майно до погашення такої заборгованості; передбачаються податкові пільги для батьків, які сумлінно виконують свої обов’язки та витрачають додаткові кошти на гуртки, навчання, спортивні та будь-які інші секції; фінансові стимули для місцевої влади, яка опікується дозвіллям і навчанням малечі, розвиває дитячий простір на місцях та багато інший новацій. Тобто всі ці зміни в інтересах українських родин, незалежно від того повні вони чи ні.

Простими словами, це сучасна історія запровадження економічних передумов для подальшого вдосконалення механізму забезпечення прав дітей на достатній рівень життя та покращення їх матеріального стану. Чи не є це важливим? Безперечно, що є.

- Чому у Міністерства юстиції виникла ідея запровадження змішаної системи виконання судових рішень? Державні виконавці — неефективні?

Скажу так: ідея кардинального реформування системи виконання рішень виникла не в Міністерстві юстиції, а в українців, у кожній заяві до ЄСПЛ та кожній скарзі щодо невиконання судових рішень. Міністерство юстиції, звичайно, не могло жити в інших реаліях, а тому 2016 рік в ретроспективі відмітився роком системних перетворень у сфері правосуддя та його завершальної стадії — виконавчого провадження. Були прийняті зміни до Конституції України, ухвалені закони «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» і «Про виконавче провадження». Наша держава одразу в рейтингу Світового банку DoingBusiness 2017 за напрямком «Забезпечення виконання контрактів» піднялася на 17 позицій (з 98 на 81 місце).

Що отримали? З найголовнішого — це інститут приватних виконавців. Так, фактично з 5 січня 2017 року в Україні почала діяти змішана система примусового виконання рішень, що стало фундаментом для подальшого розвитку і реформування царини виконавчого провадження, а саме: створення конкурентного середовища у сфері примусового виконання рішень, запровадження автоматизації процедури виконання рішень, встановлення чітких строків для виконавчих дій, мінімізація адміністративного впливу на процес виконання, впровадження дієвої системи реалізації арештованого майна шляхом проведення електронних торгів та багато іншого. Робота виконавців стала мотивованою, адже і приватні, і державні виконавці отримують винагороду за фактичне виконання рішень.

На сьогодні процес реформування продовжується. Прописані у Паспорті реформи системи примусового виконання рішень (затверджений колегією міністерства весною цього року) завдання вже покроково втілюються в життя і стосуються таких аспектів, як популяризація добровільного виконання рішень, забезпечення вчасності, кваліфікованості та якості виконавчого провадження, покращення стандартів роботи виконавців (професійна етика, культура, транспарентність).

- Чи змінилися після появи приватних виконавців показники виконання судових рішень? Спостерігається позитивна чи негативна динаміка?

- Ми регулярно узагальнюємо та моніторимо роботу виконавців. Проте, оскільки інститут приватних виконавців фактично запрацював лише наприкінці минулого року, порівняти показники їх роботи можливо лише після підведення підсумків за 2018 рік, що і покажуть динаміку.

Разом з тим зауважу, що за І півріччя 2018 року державні виконавці фактично виконали 38,2% виконавчих документів із загальної кількості завершених проваджень (це майже 500 тис. виконавчих документів). На кінець 2017 року така частка складала 33,6%. Станом на 1 серпня цього року пред’явлено до виконання майже 1,4 млн виконавчих документів. Стягнуто понад 6,8 млрд грн.  До прикладу, за аліментними зобов’язаннями — 3 млрд грн, зобов’язаннями з виплати зарплати — 225,3 млн грн, що на 42 млн грн більше ніж за аналогічний період 2017 року.

У приватних виконавців протягом І півріччя 2018 року перебувало на виконанні майже 15 тис. виконавчих документів, за якими підлягало стягненню близько 6 млрд грн. Із них фактично виконано 1 217 документів, тобто 56,4%. Стягнуто у свою чергу понад 350 млн грн. Відчувається позитивна динаміка? Думаю, що так.

- У рівних умовах працюють державні та приватні виконавці?

- Виконання рішень приватними виконавцями є нічим іншим як уповноваження державою громадян України на діяльність з примусового виконання рішень у встановленому порядку. За законом державні і приватні виконавці мають однакові завдання, принципи діяльності, правовий захист і гарантії, керуються у своїй діяльності однаковим законодавством, мають ідентичну сферу відповідальності, майже однакові права та обов’язки (окрім комерційної складової діяльності приватних виконавців). Також серед суттєвих переваг приватного виконавця можна виокремити виважене навантаження, яке регулюється кількістю виконавчих документів, що перебувають у нього на виконанні, та можливістю використання допомоги помічників, інших найманих працівників. Тому про нерівність умов в загально-концептуальному розумінні говорити некоректно.

Водночас держава, як суб’єкт уповноваження, на рівні закону диференціювала рішення на такі, які можуть виконуватись виключно державними виконавцями, та такі, примусове виконання яких може здійснюватись як державними, так і приватними виконавцями. Разом із цим передбачається державне регулювання діяльності приватного виконавця, що полягає у формуванні відповідної політики, забезпеченні підготовки та підвищенні кваліфікації виконавців, здійсненні контролю діяльності приватних виконавців тощо. На мою думку, це абсолютно виважений і розумний крок на етапі становлення та розвитку відповідного інституту задля недопущення будь-яких зловживань з боку перших приватних виконавців.

- Стягнення яких боргів є найбільш проблемним? Як Мін’юст розв’язує ці проблеми?

- Органами ДВС забезпечується однаково відповідальний підхід до виконання рішень усіх категорій. І тому не слід виділяти якусь окрему з категорій, виконання якої є найбільш проблемною. Адже під час роботи по кожному виконавчому документу можуть виникати ті чи інші проблеми. На жаль, виконання низки рішень неможливе із об’єктивних причин. Наприклад, проблемним є стягнення коштів із збанкрутілих підприємств, з підприємств, які не ведуть господарської діяльності і не мають доходів. Проблемним є також стягнення боргів з фізичних осіб, які зазнали істотного зниження рівня життя та у яких відсутнє майно. Проблемою є стягнення коштів з неплатоспроможних банків на користь вкладників. Але в кожному випадку виконавці забезпечують усі дії, що спрямовані на примусове виконання рішень.

Разом з тим, коли вже гостро постало питання виконання рішень, спрямованих на захист прав дітей щодо отримання аліментів, трудових прав громадян, Мін’юст розгорнув проти боржників широку кампанію, і це дало, як відомо, значні позитивні результати. Тому ми намагаємось уникати формулювань про неможливість виконання рішень, а приймаємо об’єктивні виклики і вирішуємо їх.

- Як часто Мін’юст проводить перевірки діяльності приватних виконавців?

- Насправді не так часто, як це здається приватними виконавцями і подається в інформаційний простір. За законом контроль діяльності приватного виконавця здійснюється Мін’юстом, зокрема, шляхом проведення позапланових невиїзних перевірок за зверненнями учасників виконавчого провадження. Тому скільки буде надходити відповідних звернень — стільки і буде проведено перевірок. Усього відомство їх провело 220, за результатами яких до Дисциплінарної комісії приватних виконавців внесено 10 подань, що складає всього 4,5%.

- Яких найбільше порушень припускають приватні виконавці?

- Серед найбільш поширених порушень є порушення порядку звернення стягнення на майно боржника під час здійснення виконавчого провадження, правил територіальної підвідомчості виконання рішень, порядку прийняття виконавчого документа для виконання тощо.

- Чи несуть якусь відповідальність за бездіяльність державні виконавці?

- На відміну від приватного виконавця, який є суб’єктом незалежної професійної діяльності, державний виконавець є представником влади, діє від імені держави і перебуває під її захистом та уповноважений державою на діяльність з примусового виконання рішень у порядку, передбаченому законом. Враховуючи такий статус, держані виконавці несуть відповідальність за невиконання чи неналежне виконання своїх посадових обов'язків як державні службовці у порядку дисциплінарного провадження та інших видів юридичної відповідальності.

- В зв’язку з чим, на Вашу думку, останнім часом спостерігається така тенденція, що з 25 допущених до іспиту кандидатів у приватні виконавці з'являється до десяти осіб? Чи необхідні кроки щодо популяризації цієї професії?

- Допуск до професії приватного виконавця — це низка стадій, що дають можливість особам, які хочуть стати приватними виконавцями, пройти теоретичне навчання, стажування і скласти кваліфікаційний іспит.

Наразі десять навчальних закладів і установ проводять спеціальні навчальні курси. З початку запровадження інституту приватних виконавців понад 300 осіб направлені на стажування до головних територіальних управлінь юстиції по всій Україні, проведено 30 кваліфікаційних іспитів, на які запрошено близько 750 кандидатів.

Разом з тим для складання іспиту з’явилося трохи більше половини, з яких 37% осіб іспит складають успішно. Тому можна стверджувати, що допуск до професії приватного виконавця забезпечується Міністерством юстиції України на належному рівні, ми зацікавлені у збільшенні кількості приватних виконавців. Відсоток тих, хто прийшов на іспит та його склав, можна порівняти із результатами іспитів на право займатись нотаріальною діяльністю, де іспит успішно склали 38%. Загалом такий показник успішних іспитів є загальноєвропейським стандартом. Якби іспит складало 10% кандидатів, це означало б, що доступ до професії не забезпечується, якби 50% — потрібно шукати проблему, адже іспит є доволі простим.

Тішить те, що на останньому іспиті, проведеному 24 вересня, із 11 осіб, які прийшли, семеро його склали успішно, тобто більше половини. Такі результати  — це яскраве свідчення належної професійної підготовки кандидатів, а тому професія збагачується гідними представниками, які тепер мають підтвердити це у практичній діяльності.  

- Скільки приватних виконавців було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, а також позбавлено ліцензії за час існування цього інституту?

- Як я вже зазначала, на сьогодні в міністерстві розглянуто 220 письмових звернень від учасників виконавчого провадження щодо рішень, дій або бездіяльності приватного виконавця, 90% з яких подано саме боржниками. Із цієї кількості звернень лише 4,5% направлено до Дисциплінарної комісії, тобто десять, дев’ять із яких розглянуто. Комісія двічі ухвалила рішення задовольнити подання та застосувати до приватного виконавця дисциплінарне стягнення; одне подання вирішено відхилити, направивши матеріали для повторної перевірки, а шість — відхилити і відмовити в застосуванні дисциплінарного стягнення. Тобто статистика свідчить про відсутність в роботі комісії елементів карального органу. 

У кожному випадку під час визначення виду дисциплінарного стягнення обов’язково враховуються обставини вчинення проступку, ступінь вини приватного виконавця, тяжкість вчиненого ним дисциплінарного проступку, наявність наслідків, розмір заподіяної шкоди, а також факти застосування до приватного виконавця дисциплінарних стягнень протягом останнього року. Інших  сценаріїв засідання дисциплінарної комісії немає та бути не може. 

- Наскільки об’єктивною у своїх рішеннях є Дисциплінарна комісія приватних виконавців? Чому її окремі виконавці називають інструментом розправи над неугодними, оприлюднюючи деякі сумнівні рішення?

- Під час розгляду подань Комісія вивчає всі обставини, викладені у поданні Мін’юсту, запрошує на засідання приватного виконавця та заслуховує його пояснення з питань, що стали підставою для внесення подання про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності. На засіданні також можуть бути представники приватного виконавця, скаржника, громадськості, засобів масової інформації, що свідчить про повну відкритість і публічність цього процесу. Знову ж таки, давайте подивимось на перший досвід роботи комісії (який є ще доволі незначним). Достатньо часто, тобто у шести випадках із десяти, ухвалювалися рішення про відхилення подання та відмову в застосуванні до приватного виконавця дисциплінарного стягнення. Тому такі заяви є більш емоційними ніж об’єктивними, що безперечно пояснюється переживаннями приватних виконавців, дисциплінарні провадження щодо яких розглядаються комісією. Разом із цим, я, як голова комісії, безперечно, зацікавлена у проведенні відповідного навчання для членів дисциплінарної комісії, тому ще це фактично «пілот» для України, допомогти у чому нам пообіцяли наші міжнародні партнери.

- Кажуть, що нібито Світовий банк висловив рекомендації, що самоврядних організацій приватних виконавців повинно бути кілька, і що вони мають конкурувати між собою, а Мінюст не повинен втручатись в їх право позбавлення ліцензій. Як Ви ставитесь до такої ідеї?

- На які саме рекомендації Ви посилаєтесь? Оскільки власне відповідно до рекомендацій Світового банку, з якими працює Мінюст, і було розроблено нормативну базу та запроваджено змішану систему виконання рішень, інститут приватних виконавців, створено Асоціацію приватних виконавців України, яка має декілька органів по типу країн ЄС (Франції, Польщі, Королівства Нідерландів та інших країнах ЄС). Тому наше законодавство передбачеє розгалужену мережу органів Асоціації приватних виконавців України, до якої входять з’їзд регіону, рада, голова ради регіону, Рада приватних виконавців України, її голова, ревізійна комісія та з’їзд приватних виконавців України. Крім того можуть утворюватись й інші органи, необхідні для виконання повноважень.

- Чи виправдав, зрештою, інститут приватних виконавців покладені на нього надії? Які в нього перспективи — до згортання, чи подальшого розвитку?

- Безумовно, інститут приватних виконавців покращив загальну ситуацію із виконанням рішень в Україні. Які в нього перспективи? Лише подальший стрімкий розвиток, чим має зайнятись Асоціація, ставши вже нарешті самостійною, сильною та самоврядною організацією. Водночас оскільки в Україні функціонує змішана система виконання рішень — ми зобов’язані розвивати також і державну виконавчу службу. Саме тому Міністерство продовжує еволюцію системи примусового виконання рішень шляхом застосування різних інструментів оцінки реального стану речей і стратегічного планування. Наша кінцева мета — це захищеність суспільства обов’язковістю виконання рішень мотивованими виконавцями у конкурентному та сприятливому для підвищення ефективності їх роботи середовищі.

- Ви сумуєте за колегами з ВССУ, і як можна порівняти роботу в суді із роботою в Міністерстві юстиції?

- Спогади про роботу у Вищому спеціалізованому суді, а до того у Верховному Суді України — це як історія про перше кохання, яку ніколи не забудеш. Дуже сподіваюсь, що ця любов взаємна. Чому таке порівняння? Психологи стверджують, що, як правило, перше кохання закладає основу подальших стосунків, для багатьох це свого роду розминка, випробовування сил, загартування. Я думаю, що ви  зрозуміли логіку моїх думок. Якщо в суді я керувала невеликим кораблем, то на посаді заступника міністра юстиції я взяла в руки штурвал величезного лайнера. Але якби не було того першого досвіду, випробувань, перемог і поразок, то я, напевно, зараз не відповідала б на ваші запитання.

Я безкінечно вдячна своїй команді в суді, яка подарувала мені друзів і прекрасних людей в житті. Ми не припиняємо спілкування та співпрацю, оскільки, навіть представляючи різні гілки влади — судову та виконавчу, ми робимо одну справу, направлену на захист прав, свобод та інтересів наших громадян.

І наостанок. Я вірю в те, що ситуація з виконанням рішень в Україні зміниться. І наша команда може стати рушійною силою таких змін. Звичайно, однієї віри замало, необхідно ефективно діяти і приймати правильні та послідовні рішення. Це непроста реформа і не все, нажаль, залежить від нас. Але ми вже змінюємо те, що можемо змінити.