Бурмич против Украины: «теневой отчет» об исполнении решения ЕСПЧ

27 марта в Верховной Раде состоялся круглый стол на тему: «Исполнение решений Европейского суда по правам человека в делах «Юрий Николаевич Иванов против Украины» и «Бурмич и другие против Украины». В ходе мероприятия глава Совета Лаборатории законодательных инициатив Светлана Матвиенко презентовала «теневой отчет» о состоянии исполнения правительством Украины решения Европейского суда по правам человека в деле «Бурмич и другие против Украины».

В первую очередь она подчеркнула, что реализацию механизма исполнения судебных решений блокирует отсутствие политической воли, поэтому этот вопрос необходимо поднимать на высоком государственном уровне. «Внесение изменений в Постановление Кабинета министров Украины №408 позволит начать исполнять решения и поменять систему. Проблема состоит в том, что парламент десятилетиями штампует законы, которые только ухудшают ситуацию», — заявила Светлана Матвиенко.

Эту точку зрения разделяет и начальник отдела департамента Совета Европы по исполнению решений ЕСПЧ Павел Пушкарь. «Финансовые и политические факторы — первопричина невыполнения судебных решений.  Речь идет в первую очередь о безусловном исполнении требований, указанных в судебных решениях, государственными органами. Решения ЕСПЧ требуют переосмысления и существенного изменения сути процесса исполнения судебных решений. Требование Конвенции и практики ЕСПЧ — автоматическое исполнение решений, вынесенных против государства. Это должно сделать невозможным инициирование дополнительных судебных или административных процедур, проверку или переосмысление судебных решений по сути», — отметил Павел Пушкарь.

В отчете уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека  за 2017 год изложена следующая позиция: «Выполнение решений национальных судов, которые стали основанием для обращений заявителей в Европейский суд и которые были объединены по делу «Бурмич против Украины», являются мерами общего характера во исполнение пилотного решения по делу «Юрий Николаевич Иванов против Украины».

В соответствии с Порядком использования средств, предусмотренных в государственном бюджете для осуществления платежей, связанных с выполнением решений иностранных юрисдикционных органов, принятых по результатам рассмотрения дел против Украины, утвержденным постановлением КМУ от 07.03.2007 г. №408, бюджетные средства направляются, в частности, на расходы, связанные с осуществлением дополнительных мер индивидуального характера на выполнение решений Европейского суда по правам человека, в том числе на выполнение решений национальных судов, невыполнение которых стало основанием для обращения в ЕСПЧ, и расходы, связанные с осуществлением мероприятий общего характера.

Суд четко выразил свою позицию относительно того, что решения вопроса о 5 первичных заявлениях по делу Бурмича, 12143 приобщенных к ней заявлений и другие заявления, касаются длительного невыполнения решений национальных судов, является составной частью общих мероприятий по делу «Юрий Николаевич Иванов против Украины». При этом, Закон Украины «О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» четко предусматривает необходимость принятия мер общего характера с целью полного выполнения решений Суда.

По нашему мнению, в настоящее время исполнение решений национальных судов и выплата компенсации заявителям по делу Бурмича является невозможной на основании Постановления КМУ №408 от 07.03.2007 г., поскольку действующая редакция предусматривает лишь возможность осуществление расходов с целью принятия дополнительных мер индивидуального характера.

Необходимо учесть, что кроме исполнения решений национальных судов следует также возместить ущерб, причиненный заявителям, включая индексацию сумм выплат, осуществить компенсацию неимущественного вреда и судебных расходов. Порядок этих процедур также должен быть прописан в указанном выше постановлении».

В «теневом отчете», подготовленном Лабораторией законодательных инициатив, отмечается, что проблема неисполнения решений национальных судов впервые была констатирована Европейским судом в деле «Жовнер против Украины» (заявление №56848/00, решение от 29.06.2004г.)  и «Войтенко против Украины» (заявление №18966/02, решение от 29.06.2004г.). 

В течение пяти лет Кабинет Министров Украины не предпринимал эффективных мер решения этой проблемы, что повлекло за собой увеличение количества жалоб в ЕСПЧ. Как следствие, Суд применил процедуру пилотного решения в деле «Юрий Николаевич Иванов против Украины» (решение №40450/04 от 15.10.2009г.).

В соответствии со ст.61 Регламента ЕСПЧ, Суд инициирует процедуру пилотного решения, в случае если факты, изложенные в жалобе, указывают на существование в государстве-ответчике структурной, системной проблемы или дисфункции, которые привели или могут привести к обращению в ЕСПЧ с аналогичными жалобами.

То есть речь идет о заявлениях, которые касаются одного масштабного события или явления. В резолютивной части  такого решения указывается непосредственно природа проблемы и виды мер по ее устранению.  Вместе с тем Суд определяет, к каким делам оно будет применяться. Меры общего характера — это меры, которые государство должно предпринять для предотвращения возникновения аналогичных нарушений в дальнейшем. Такие меры выходят за рамки конкретного дела и распространяются на широкий круг лиц. Цель пилотных решений ЕСПЧ — упрощение процедуры рассмотрения дел и, как следствие, разгрузка Суда.

Так, ЕСПЧ, в частности, отметил следующее: «Анализ выводов, к которым Суд пришел в этом и других делах против Украины, в сочетании с другими имеющимися у Суда соответствующими материалами свидетельствует о том, что государство-ответчик демонстрирует почти полное отсутствие желания решать проблемы, о которых идет речь… Следует безотлагательно провести конкретные реформы законодательства и административной практики Украины для приведения их в соответствие с выводами Суда и требованиями ст.46 Конвенции… Государство-ответчик должно безотлагательно — не позднее чем в течение одного года со дня, когда решение приобретает статус окончательного, — внедрить в национальную правовую систему соответствующее средство юридической защиты или сочетание таких средств, которые как в теории, так и на практике отвечали бы ключевым критериям, которые Суд установил в своей практике».

Кроме того, ЕСПЧ обязал Украину в течение года обеспечить адекватную и достаточную компенсацию за неисполнение или задержку исполнения решений национальных судов. По просьбе Кабмина Суд отсрочил исполнение этого решения на полгода, однако необходимые меры не были приняты.

В ноябре 2011 года правительство внесло на рассмотрение парламента проект Закона «О гарантиях государства касательно исполнения судебных решений». Законопроект предусматривал проведение инвентаризации задолженности по выплатам  по решениям суда. Кроме того, планировалась разработка графика и порядка ее погашения до 2013 года. Положения относительно ограничения социальных выплат и ограничения действия моратория на принудительное исполнение решений были включены в проект закона, поскольку именно эти две категории служили основной причиной накопления долгов по судебным решениям. Однако в окончательном тексте соответствующих норм не оказалось.

Таким образом, отмечается в отчете, упомянутый выше Закон оказался неэффективным, так как реализация его положений без устранения причин возникновения задолженности требовала ежегодного финансирования в объемах, которые значительно превышали возможности государственного бюджета.

В связи с этим Европейский суд по правам человека возобновил рассмотрение дел, подобных делу «Иванов против Украины». Кроме того, пять дел были объединены в дело «Бурмич и другие против Украины», по которому 12.10.2017 г. Большая палата вынесла решение. В нем значится следующее: «Правительство Украины признало, что ему не удалось предпринять общие меры защиты, о необходимости которых шла речь в пилотном решении, а также признал, что системная проблема может повлиять на каждого бенефициара неисполненного решения в Украине. Количество лиц, в отношении которых судебные решения не были исполнены, составляет около 120 тысяч. Вышеупомянутая ситуация может повлиять на способность Суда выполнять свою миссию относительно других заявлений, требующих рассмотрения».

Кроме того, в случае поступления заявлений «в делах типа Иванова» после вынесения данного решения, ЕСПЧ оставил за собой право изъять такое заявление из реестра дел с возможностью его дальнейшего восстановления. Таким образом, на основании п.1 ст.37 Конвенции, Суд изъял из реестра 12148 заявлений, связанных с длительным неисполнением решений национальных судов.  «Суд предусматривает целесообразность проведения повторной оценки ситуации в течение двух лет после вступления в силу данным решением, чтобы выяснить, не возникли ли обстоятельства, которые могут повлиять на использование Судом его полномочий», — говорится в решении. Это означает, что, если Украина снова не предпримет мер по усовершенствованию механизма исполнения решений, ЕСПЧ может возобновить рассмотрение жалоб, изъятых из реестра.

В марте 2018 года Большая палата Верховного Суда рассмотрела ряд дел, приобщенных к делу «Бурмич и другие против Украины». Так, судьи пришли к выводу об отсутствии оснований для пересмотра решений и взыскания компенсации с государства: «Анализ норм материального права и юридической сути Решения Суда позволяет утверждать об отсутствии у Большой палаты Верховного Суда правовых оснований для принятия в деле дополнительных мер индивидуального характера  путем его повторного рассмотрения, поскольку приобщенные к делу «Бурмич и другие против Украины» заявления были переданы Комитету министров для рассмотрения именно в системе мер общего характера по исполнению пилотного решения. Большая палата Верховного Суда также считает безосновательным утверждение заявителя о том, что Суд, присоединив его заявление к делу «Бурмич и другие против Украины», установил нарушение Украиной п.1 ст.6 и ст.13 Конвенции из-за грубого нарушения национальным судом норма материального и процессуального права при рассмотрении дела», — отмечается в решении по одному из таких дел.

Комитет министров Совета Европы пришел к выводу о необходимости создания стратегии действий правительства Украины. В первую очередь следует рассчитать сумму задолженности, которая возникла в связи с неисполнением решений украинских судов. На сегодняшний день общая задолженность составляет около 31 млрд грн. На основании объема долгов Государственная казначейская служба и Министерство финансов должны разработать график погашения задолженности.

Кроме того, должна быть внедрена система выплат с определенными условиями или альтернативными вариантами решения проблемы. Так, законами о государственном бюджете 2015-2018 гг. предусматривается рассрочка задолженности путем выдачи казначейских векселей. Министерство информационной политики, Минфин, Минюст и казначейство при этом должны провести информационную кампанию относительно преимуществ получения векселей в счет погашения долго государства.

Также, по мнению КМ, необходимо внести изменения в Закон Украины «О государственном бюджете». Вследствие этого в распоряжении правительства окажутся денежные средства, необходимые для эффективного функционирования упомянутой системы выплат, предупреждения случаев неисполнения судебных решений, а также разработки процедур гарантированного учета бюджетных ограничений при принятии законов. Для предупреждения возникновения аналогичных проблем в будущем, одной из целей правительства является абсолютный запрет на установление мораториев, которые препятствуют исполнению решений.

Народный депутат Украины Руслан Сидорович направил в Минюст обращение относительно предоставления информации о состоянии подготовки мер общего характера для обеспечения исполнения судебных решений во исполнение решений ЕСПЧ в делах «Юрий Николаевич Иванов против Украины» и «Бурмич и другие против Украины». В ответе на обращение заместитель министра юстиции Украины, уполномоченный по делам ЕСПЧ заявил: «В связи с принятием ЕСПЧ решения в деле «Бурмич и другие против Украины» правительство начало новый формат сотрудничества с КМ СЕ с целью решения указанной проблемы. В частности, на данный момент ведутся переговоры относительно создания надлежащего и эффективного механизма, который решит проблему и предоставит соответствующее возмещение заявителем. Кроме того, 9 августа 2017 года было принято постановление КМУ №591 «О создании межведомственной рабочей группы по решению проблемных вопросов, связанных с возникновением задолженности государства по решениям суда».

На первом своем заседании рабочая группа решила создать реестры решений национальных судов, должниками по которым являются государственные органы; провести учет решений и исполнительных документов и подготовить статистическую информацию о структуре такой задолженности; поручить Государственной казначейской службе, Пенсионному фонду и Минэнергоугля завершить работу над предоставлением Минюсту исчерпывающей информации о 1300 заявлениях в ЕСПЧ, находящихся на ознакомлении в Минюсте; поручить Минфину скоординировать работу ПАО «Государственный сберегательный банк Украины» и ГКС относительно осуществления мер, связанных с передачей ГКС информационного ресурса, необходимого для обмена документами в электронной форме во исполнение постановления КМУ №703 от 16.09.2015 г.

Также в ходе круглого стола Руслан Сидорович согласился с позицией ЕСПЧ, изложенной в п.155 решения по делу Бурмича, и заявил: «Европейский суд по правам человека — это не четвертая инстанция судебной системы Украины. Граждане не должны обращаться за восстановлением своих нарушенных прав в Страсбург».

Кроме того, депутат высказал предположение, что увеличение количества частных исполнителей косвенно повлияет на состояние исполнения судебных решений, поскольку нынешняя нагрузка (а это 150 исполнительных производств на одного исполнителя в месяц) значительно усложняет и замедляет этот процесс. В то же время исполнение частными исполнителями  судебных решений по делам, ответчиком в которых выступает государство, поможет избежать конфликта интересов. Вместе с тем, по мнению нардепа, не обойтись и без внедрения действенного компенсаторного механизма.

В этом уверен и министр юстиции Украины Павел Петренко. «Масштабная судебная реформа в Украине касается непосредственно и системы выполнения решений. Так, появилась новая профессия — частный исполнитель. Этот институт достаточно успешно начал работать с конца минувшего года. Первый положительный результат — увеличение объема исполнения судебных решений государственными исполнителями в три раза», — заявил министр.

Ранее «Судебно-юридическая газета» писала, что заявители, получившие ответ от Большой палаты ЕСПЧ в связи с решением «Бурмич против Украины», не знают, как добиться исполнения решения.