ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНЕ ПАРТНЕРСТВО В УКРАЇНІ: чи можливий альянс влади та капіталу?

Партнером державі бути  можна.
Головне, щоб не за принципом: чи ти її, чи вона тебе
Михайло Жванецький

Чи здатна держава співпрацювати з приватним капіталом? Питання не таке риторичне, як здається на перший погляд. Іноземний досвід доводить, що така співпраця може стати конструктивною. Але українській досвід в цій сфері практично відсутній. В якій галузі слід найбільш ефективно використовувати механізм державно-приватного партнерства в нашій державі не є секретом, оскільки вітчизняна інфраструктура є вельми зношеною, а реконструкцію чи будівництво нових об’єктів у відносно короткі строки можна здійснити лише при умові залучення приватного капіталу. Тим більше, це завдання є актуальним з огляду на майбутнє проведення Євро-2012. Державно-приватне партнерство має багато переваг для інфраструктурної сфери: дозволяє додатково залучити ресурси та технології, оптимізувати ризики, запобігти виникненню корупційних факторів. Слід звернути увагу й на головну перевагу - з одного боку, підприємства інфраструктурних галузей не можуть бути приватизовані у зв’язку з їх стратегічною та економічною значимістю для держави. А з іншого - в державному бюджеті немає достатніх коштів, що дозволили б забезпечити належне функціонування цих галузей. Саме для того, щоб вирішити цю дилему, можна успішно використовувати механізм державно-приватного партнерства.

 
ЗАКОРДОННИЙ ДОСВІД: СПРОБИ ТА ПОМИЛКИ

У «Зеленій книзі про державно-приватне партнерство» 2004 року,  що була прийнята в рамках Євросоюзу, було визначено два типи такого партнерства:

Договірного характеру. Відповідно до нього приватній особі за виконану роботу, чи надані послуги, гарантується винагорода від публічної організації або/чи безпосередніх користувачів, і це регулюється директивами ЄС щодо проведення публічних тендерів.

Інституційного характеру. В його  межах  можливе формування нової юридичної особи, співзасновниками якої є публічна і приватна організації.

В більшості випадків, механізм державно-приватного партнерства використовувався в країнах Європи саме для створення інфраструктурних об’єктів. Наприклад в Фінляндії, таким чином були побудовані центральні автошляхи, в Португалії – реконструйовані аеропорти та регіональні шляхи, у Франції – оновлено мережі водопостачання та побудовані швидкісні автомагістралі.

Але досвід не завжди був позитивним. З певними труднощами зіштовхнулися країни Центральної та Східної Європи, де економіка та політична система знаходилась на стадії становлення.

Отже, по-перше, через існування великого політичного впливу на інституційні та процедурні аспекти державно-публічного партнерства, зокрема в країнах де були постійні зміни Парламенту та Уряду, поширилися прецеденти перегляду первинних контрактів з приватними партнерами.

По-друге, через відсутність достатніх повноважень у органів місцевого самоврядування виникали труднощі при  укладенні ними на регіональному рівні партнерських контрактів з приватним капіталом.

По-третє, затягувався процес переговорів та укладення контрактів, і, як результат, вартість витрат у проектах збільшувалася через неможливість узгодити правові норми про тендери та концесії.

Якщо розібратися, то всі перелічені негативні фактори наявні зараз і в українській дійсності. Але чи можна мінімізувати їх негативний вплив, або краще, взагалі позбутися?

 
ЗАКОНОДАВЧІ ХАЩІ

Протягом останніх 5-6 років в Україні точилося багато дискусій навколо законодавчого регулювання державно-приватного партнерства. Помаранчева влада, для якої реприватизаційні скандали стали звичкою, не була здатна цивілізовано  врегулювати  «правила гри» для державно-приватного партнерства.

Якщо звернутися до чинних правових норм, то їх недоліки головним чином полягають у відсутності чіткого визначення державної політики щодо відносин, які складаються між державою та приватними інвесторами.

Окремі види відносин, які за своїм змістом можуть розглядатися як предмет державно-приватного партнерства, наразі фрагментарно врегульовані Конституцією України, Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, Законами України "Про концесії", "Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг", "Про угоди про розподіл продукції", "Про фінансовий лізинг", "Про оренду державного та комунального майна", "Про управління об’єктами державної власності" тощо.

Але зараз в Україні не існує законодавчого акту, який би визначав єдину державну політику у цій сфері. Невдалі спроби його прийняття виникали ще у 2008 році. Спочатку був запропонований  проект Закону України “Про загальні засади розвитку державно-приватного партнерства в Україні” N 3447,  розроблений Кабінетом Міністрів України. Другу спробу зробили народні депутати, запропонувавши законопроекти N 3447-1 та  N 3447-2.  Але  значною мірою положення цих проектів Законів суперечили нормам чинних нормативних актів. Це неодноразово підкреслювало Головне науково-експертне управління Верховної Ради України, повертаючи їх з рекомендаціями по доопрацюванню.

Групою депутатів з різних фракцій було підготовлено більш-менш збалансований за змістом законопроект «Про основні засади взаємодії держави з приватними партнерами» ? 5239 від 16.10.2009 р. Проект Закону  пройшов перше читання та має серйозні шанси бути прийнятим у  другому читанні. Важливо, що в ньому розширені сфери застосування механізмів партнерства між державою та приватними інвесторами. Крім будівництва та експлуатації інфраструктурних об’єктів, цей вид партнерства може бути використано при розвідці родовищ корисних копалин та їх видобуванні; виробництві, транспортуванні і постачанні тепла, електричної енергії та води;   розподілі та постачанні природного газу; машинобудуванні; охороні здоров'я; туризмі; та переробці відходів.

Загалом, законопроект комплексно визначає правові, економічні та організаційні засади взаємодії державних та приватних партнерів, врегульовує відносини, пов’язані з підготовкою, виконанням та припиненням договорів, що укладаються в рамках державно-приватного партнерства, встановлює гарантії додержання прав та законних інтересів сторін таких договорів.

 
КОМПЛЕКСНЕ «ЛІКУВАННЯ»

Буде грубою помилкою вважати, що прийняття вищезгаданого закону стане панацеєю, яка активізує розвиток державно-приватного партнерства в Україні. Закон не здатен миттєво поліпшити негативний бізнес-клімат в нашій державі, який знищувався протягом останніх п’яти років. Є такий вислів : «Гроші люблять тишу». В цьому сенсі, тиша – це прогнозована поведінка держави, якій довіряють інвестори. Якщо довіри інвесторів до держави нема, жоден законодавчий акт не зможе її створити. Криза довіри інвесторів потребує комплексного вирішення,  а не тільки  законодавчої стандартизації процесів в сфері державно-приватного партнерства.

Тому потрібно запровадити практику визначення галузей для державно-приватного партнерства у стратегіях та програмах розвитку регіонів. Слід комплексно оновити законодавство про закупівлі та концесії, про розпоряджання землею, а також розробити пакет типових документів та процедур щодо управління процедурами державно-приватного партнерства.

Стратегічно важливими є інституційні реформи. Необхідно розробити оптимальну схему управління державно-приватним партнерством через створення єдиного державного органу, який би  здійснив оцінку готовності держави до впровадження проектів партнерства та почав розробляти  сучасні методики  для їх управління.

Тільки при реалізації зазначених кроків, можна сподіватись на подальшу перспективність інституту державно-приватного партнерства в Україні. Зволікати  держава не має права. Адже два роки, що залишились до Євро-2012, дають можливість якісного використання достатньо нових механізмів державно-приватного партнерства в процесі реконструкції та побудови інфраструктурних об’єктів.