Проблемні аспекти застосування засад відкритості та змагальності у процедурі дисциплінарного провадження щодо судді

Алла Лесько,

суддя Верховного Суду у відставці, член Вищої ради правосуддя 2015-2018 рр.

Неможливо належно застосовувати дисциплінарну процедуру, визначити коло учасників дисциплінарного провадження щодо судді та забезпечити додержання їх прав та обов’язків без вирішення ключового питання: якою за своєю сутністю є дисциплінарна процедура стосовно судді? Чи є цей процес змагальним, чи цей процес має змішану форму, оскільки містить у собі ознаки інквізиційного та змагального процесу. Без правової визначеності у цих питаннях завжди у певній мірі існуватиме ризик порушення прав судді та втручання у незалежність судової влади в цілому.

Запроваджені в інших країнах процедури притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, є доволі різноманітними.

Для прикладу, у Канаді, якщо голова чи заступник голови Комітету з суддівської дисципліни, створеного Радою для розгляду скарг та звинувачень щодо суддів вищих судів, вважають, що скарга чи звинувачення можуть бути достатньо серйозними для усунення судді з посади, вони можуть створити експертну групу з питань суддівської дисципліни, щоб вирішити чи варто формувати слідчу комісію. Слідча комісія може вжити будь-яких необхідних заходів, щоб захистити відомості про задіяних осіб, включаючи тих осіб, що отримали запевнення в конфіденційності як частині розгляду скарги чи звинувачення. Слухання Комісії можуть проводитися відкрито або закрито, за винятком випадків, коли Міністр вимагає, щоб слухання проводилися відкрито. Однак, після клопотання Комісії за першої зручної нагоди, деякі аспекти слухання можуть проводитися за закритими дверима чи із забороною публікації, якщо Комісія вважає це необхідним в інтересах підтримання порядку або належного здійснення правосуддя.

За статтею 113 Закону Португалії №21/85 «Статут суддів магістрату» дисциплінарне провадження має конфіденційний характер до винесення остаточного рішення, а його матеріали зберігаються у Вищій раді судівництва. Допускається передання посвідчених доказів у разі, якщо цього вимагає обвинувачуваний, у разі, якщо вони призначаються для використання в захисті законних інтересів.

Стаття 120 цього ж Закону Португалії передбачає, що протягом терміну підготовки захисту обвинувачений, призначений захисник або офіційний представник мають право ознайомитися з матеріалами справи за місцем їх зберігання.

Можливість знайомитися з матеріалами дисциплінарної справи будь-якими іншими особами, зокрема, заявником не передбачена.

Остаточне рішення стосовно покарання доводиться до відома обвинуваченого та не вимагає публікації (ст.ст. 118, 123).

Як бачимо, процедури запроваджені з урахуванням національного законодавства та правових традицій кожної держави, тож нашій державі слід також визначатися з дисциплінарною процедурою стосовно суддів, виходячи з наших національних інтересів та правової системи. 

Ухваленню 21 грудня 2016 року Верховною Радою України Закону «Про Вищу раду правосуддя» № 1798-VІІІ передували численні публічні обговорення процедури дисциплінарного провадження  щодо суддів. Зокрема, 28 квітня 2016 року Асоціація правників України організувала у Львові круглий стіл з проблем дисциплінарної відповідальності суддів. В ході обговорення питання: «Дисциплінарне провадження: змагальність чи офіційність» член ВРП (2015-2019 рр.) Андрій Бойко висловив таку думку: «Гадаю, що заявник не є обвинувачем судді. Його функція – повідомити, що суддя вчинив порушення. Далі – справа органу. Тут повинен діяти інквізиційний принцип (обвинувальний). Суддя повинен змагатися не з заявником, а з органом, який провів перевірку. Модель такого провадження може передбачати стороною обвинувача, наприклад, дисциплінарного інспектора. У такому випадку не буде конфлікту інтересів».

Проте, така концепція дисциплінарної процедури не знайшла у повній мірі відтворення у Законі № 1798-VІІІ. Незважаючи на внесення певної кількості змін До Закону № 1798-VІІІ, дисциплінарне провадження щодо судді продовжує сприйматися як винятково змагальний процес, учасниками якого є суддя і скаржник. Такий підхід, на мою думку, потребує переосмислення та подальшого удосконалення, оскільки далеко не кожне дисциплінарне провадження має наслідком притягнення до відповідальності, тим більше – звільнення судді, однак нерідко створює ефект публічного з’ясування стосунків та приниження авторитету судді, який у цій процедурі все ж є не приватною особою, а залишається носієм судової влади.

У своїй постанові від 14 травня 2020 року у справі № 9901/589/19 Велика Палата Верховного Суду загалом визначила існуючу процедуру дисциплінарного провадження як змагальну, висловивши наступні правові висновки:

 «…зважаючи на рівність сторін дисциплінарного провадження та здійснення такого провадження на засадах змагальності та рівності, особа, яка подає дисциплінарну скаргу, має право на ознайомлення з матеріалами дисциплінарного провадження. Доступ до наявної в таких матеріалах інформації (або її частини) може бути обмежено з підстав, прямо передбачених законом». (п. 48, 53 постанови ВП).

 «…відсутність нормативно закріпленого права на ознайомлення з матеріалами дисциплінарного провадження на стадії попереднього вивчення та перевірки дисциплінарної скарги не є підставою для заборони на реалізацію такого права». (п. 56 постанови ВП).

Дійсно, стаття 47 Закону № 1798-VІІІ визначає коло учасників дисциплінарної справи та передбачає, що розгляд дисциплінарної справи здійснюється Дисциплінарною палатою за участю судді, щодо якого відкрито дисциплінарну справу, та скаржника.

Проте, визначаючись із питанням, чи є дисциплінарне провадження виключно змагальною процедурою слід звернути увагу також на зміст статті 31 Закону № 1798-VІІІ, яка передбачає право Вищої рада правосуддя, її органів, членів Вищої ради правосуддя для здійснення своїх повноважень витребовувати та одержувати на їх запит необхідну інформацію та документи від суддів, судів, органів суддівського самоврядування, інших органів та установ у системі правосуддя; органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб; юридичних осіб.

Відповідно ж до частини десятої статті 49 Закону № 1798-VІІІ, якщо в процесі розгляду дисциплінарної справи Дисциплінарна палата дійде висновку про наявність ознак дисциплінарного проступку в діяннях інших суддів або про наявність ознак іншого дисциплінарного проступку в діяннях судді щодо якого розглядається справа, Дисциплінарна палата може ухвалити рішення про відкриття відповідної дисциплінарної справи за власною ініціативою.

Таким чином, Закон «Про Вищу раду правосуддя» передбачає значний обсяг повноважень члена ВРП щодо збирання і перевірки інформації, викладеної у скарзі щодо судді, незалежно від того, надав необхідні документи до скарги заявник чи ні, а Дисциплінарна палата має право відкрити дисциплінарну справу за власною ініціативою за наявності ознак іншого дисциплінарного проступку в діях судді, ніж той, про який зазначив скаржник.

Тобто процедура дисциплінарного провадження, безумовно, має ознаки не тільки змагального процесу, а й у значній мірі – інквізиційного. Рівність учасників дисциплінарної справи, які визначені статтею 47 Закону, є формальною, оскільки суддя повинен будувати захист від обвинувачень у вчиненні дисциплінарного проступку не тільки на матеріалах, поданих скаржником, а й на зібраних членом ВРП у ході попередньої перевірки та, нерідко, й протягом розгляду дисциплінарної справи.

Така визначення існуючої дисциплінарної процедури дещо збігається з висновками ВП ВС, висловленими 13 лютого 2020 року в іншій постанові (провадження № 11-1007сап19):

«… на стадії розгляду та ухвалення рішення дисциплінарний орган ВРП не обмежений зазначеними у скарзі доводами, маючи повноваження відкрити дисциплінарну справу за власною ініціативою, якщо в процесі її розгляду дійде висновку про наявність правових підстав для цього (п. 83 постанови).

«Право громадян, юридичних осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування на звернення зі скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарною скаргою) передбачене законом з метою інформування ВРП як органу, відповідального за формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, про відомі їм факти й обставини неналежної поведінки судді. При цьому ініціатива зазначених осіб є не єдиним джерелом такої інформації, оскільки, як зазначалося вище, дисциплінарна справа може бути порушена й за власною ініціативою дисциплінарного органу. (пункти 84,85 постанови).

«Підставою притягнення судді до дисциплінарної відповідальності є не скарга на його дії, а факт допущення таким суддею порушення закону, яке містить склад дисциплінарного проступку. (п. 86 постанови).

Подібну правову позицію Велика Палата Верховного Суду висловила у постановах від 17 січня 2019 року в справі № 11-864сап18 та від 11 квітня 2019 року в справі № 11-121сап19.

За такою процедурою дисциплінарного провадження складно погодитися з вищенаведеним висновком ВП ВС про «рівність сторін дисциплінарного провадження та здійснення такого провадження на засадах змагальності та рівності», оскільки суддя не є рівним з Дисциплінарною палатою, не є рівним із членом ВРП, який проводить перевірку, як те мала би передбачати засада змагальності. До того ж виникає слушне питання: якщо вважати таку процедуру змагальною, то кого правильним буде визначити «сторонами» у цьому «змагальному» процесі?

Ці теоретичні питання в певній мірі потребують відповіді через законодавче удосконалення процедури дисциплінарного провадження, однак деякі практики, на мою думку, можуть бути змінені й без внесення змін до Закону 1798-VІІІ.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал та на Twitter, щоб бути в курсі найважливіших подій.