Правові підстави звернення суб’єкта владних повноважень з позовом до суб’єкта приватного права

Ян Берназюк,

суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

Одним з актуальних питань у діяльності адміністративних судів є питання щодо підстав виникнення у суб’єкта владних повноважень права на звернення до суду з позовом до суб’єкта приватного права. Вказане питання певним чином охоплює вже висвітлені раніше у публікаціях юридичні проблеми, зокрема, такі як звернення суб’єкта владних повноважень з позовом до адміністративного суду, позови, які не підлягають судовому розгляду, звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів територіальної громади є обов’язком органу місцевого самоврядування та звернення суб’єкта владних повноважень із позовом до адміністративного суду: виняток чи необхідність.

З цього приводу слід зазначити, що, за загальним правилом, звернення суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічного права) до суб’єкта приватного права відбувається з метою ефективного захисту суспільних інтересів (інтересів необмеженого кола осіб).

Відповідно до ч. 2 ст. 46 КАС України, позивачем в адміністративній справі можуть бути, крім громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень.

Зазначене також підтверджується положеннями пункту 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, яка передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, окрім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Ця стаття також передбачає право будь-якої юридичної особи (суб’єкта приватного права та суб’єкта публічного права) на звернення до адміністративного суду за єдиного обмеження, якщо для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Поняття «інший» слід розуміти як поширення предметної юрисдикції, зокрема, цивільного або господарського суду на вирішення такого спору.

Важливо, що ч. ч. 1, 3 та 4 ст. 6 КАС України містять положення, згідно з якими суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується; забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Виходячи з положень КАС України, усі справи за позовом суб’єкта владних повноважень можна умовно поділити на такі категорії:

1) справи за позовом суб’єкта владних повноважень до іншого суб’єкта владних повноважень;

2) справи за позовом суб’єкта владних повноважень до суб’єкта приватного права.

Так, стосовно другої категорії справ слід зазначити, що ч. 5 ст. 46 КАС України визначено, що особи, які не є суб’єктами владних повноважень (громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об’єднання, юридичні особи), можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об’єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об’єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб’єкту владних повноважень законом.

Спільною ознакою цих вимог, які можуть бути предметом позову суб'єкта владних повноважень, є правообмежувальний характер. Завдання адміністративного судочинства у таких справах досягається шляхом усунення загрози необґрунтованого втручання та порушення прав з боку суб'єкта владних повноважень (постанова Верховного Суду від 13 червня 2018 року у справі №815/332/17).

Таким чином можна дійти до висновку, що тільки для справ за позовом суб’єкта владних повноважень до суб’єкта приватного права законом мають бути передбачені безумовні вимоги щодо підстави звернення суб’єкта владних повноважень до адміністративного суду, у той час як у справах за позовом суб’єкта владних повноважень до суб’єкта владних повноважень звернення до суду може здійснюватися також з підстави, що прямо не передбачена законом, але безпосередньо слідує з відповідних функцій (покликання) цього суб’єкта.

Так, прикладом некомпетенційних спорів у справах за позовом суб’єкта владних повноважень до суб’єкта приватного права є справи про анулювання дозволу або ліцензії, стягнення штрафної санкції та ін. Як правило, відповідне право суб’єкта владних повноважень на звернення до суду та підстави для такого звернення у зазначеній категорії справ закріплене у спеціальних законах, зокрема:

- ч. 2 ст. 26 Кодекс України про надра визначено, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, зокрема, у судовому порядку;

- п. 12 ч. 1 ст. 67, ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить право звернутися до адміністративного суду щодо: застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей; застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом;

- ст. 20. 1 Податкового кодексу України визначає, що контролюючі органи мають право звертатися до суду, у тому числі подавати позови до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб: щодо зупинення видаткових операцій платника податків на рахунках такого платника податків у банках та інших фінансових установах, у тому числі при недопущенні посадових осіб контролюючих органів до обстеження територій та приміщень (ст. 20.1.31 ПК України); щодо зупинення видаткових операцій на рахунках платника податків шляхом накладення арешту на цінні папери та/або кошти та інші цінності такого платника податків, що знаходяться в банку, та зобов’язання такого платника податків виконати законні вимоги податкового керуючого, передбачені цим Кодексом, якщо платник податків перешкоджає виконанню податковим керуючим повноважень, визначених цим Кодексом (ст. 20.1.32 ПК України) тощо;

- абз. 2 ч. 1 ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що у разі, якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об’єкта та компенсацію витрат, пов’язаних з таким знесенням;

- ч. 5 ст. 37 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» визначає підстави, за наявності яких Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення може звертатися до суду про анулювання ліцензії на мовлення;

- ч. 1 ст. 17 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» передбачено, що спори, які виникають із правовідносин за цим Законом, вирішуються в судовому порядку, а ч. 3 цієї ж статті встановлено, що спори щодо розміру шкоди та прав на її відшкодування, накладення штрафів та з інших питань вирішуються в судовому порядку;

- ч. 1 ст. 7 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» визначає, що до повноважень Антимонопольного комітету України належить, зокрема, право звертатися до суду з позовами, заявами і скаргами у зв'язку із застосуванням законодавства про захист економічної конкуренції;

- ч. 2 ст. 19-1 Закону України «Про банки і банківську діяльність» закріплено, що Національний банк України зобов'язаний звернутися до суду з позовом про припинення юридичної особи у разі невиконання юридичною особою, яка має намір здійснювати банківську діяльність, протягом року з дня державної реєстрації вимог частини першої статті 19 цього Закону;

- ч. 3 ст. 14 Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» передбачено, що у разі невиконання рішення про припинення або повернення незаконної державної допомоги, недопустимої для конкуренції, Уповноважений орган звертається до окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, з позовом про визнання відповідного нормативно-правового чи акта індивідуальної дії, на підставі якого надавалася така державна допомога, незаконним, та про припинення та/або повернення незаконної державної допомоги тощо.

В якості прикладів рішень на користь широкого розуміння права суб’єкта владних повноважень на звернення до адміністративного суду можна навести наступі правові позиції.

Так, постановою Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 822/1544/16 (провадження № 11-862апп 181), що була розглянута за правилами КАС України, було задоволено касаційну скаргу Відділення Виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Дунаєвецькому районі Хмельницької області та визнано право на звернення до адміністративного суду з позовом до ДП «Дунаєвецький плодоконсервний завод» про стягнення капіталізованих платежів.

Таке рішення було обґрунтовано положеннями Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування», які визначають компетенцію Фонду та його робочих органів і дозволяють зробити висновок, що у відносинах, пов'язаних із виплатою страхувальником у передбачених законодавством випадках капіталізованих платежів, ці органи не виступають на рівних засадах з іншими учасниками відповідних відносин, а здійснюють владні управлінські функції, спрямовані на забезпечення державних гарантій реалізації застрахованими особами своїх прав.

Основний висновок, який зробила Велика Палата Верховного Суду, полягає у тому, що Фонд не позбавлений права звернутися до адміністративного суду як суб'єкт владних повноважень для виконання покладених на нього Законом України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» функцій за вирішенням спору щодо обов'язку страхувальника виплатити капіталізовані платежі на задоволення вимог, що виникли із зобов'язань відшкодувати шкоду, заподіяну життю і здоров'ю громадян, застрахованих у Фонді.

Відповідно до постанови Великої Палати Верховного Суду від 6 червня 2018 року у справі № 811/289/16 (провадження № 11-291апп18), розглянуто по суті справу за позовом Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у м. Кіровограді Кіровоградської області до Управління державної служби охорони при УМВС України в Кіровоградській області про зобов'язання визнати заявлені грошові вимоги та включити грошові вимоги позивача до проміжного ліквідаційного балансу.

Крім того, у постанові від 5 червня 2019 року у справі № 812/1234/18 за позовом Держпродспоживслужби до фізичної особи – підприємця про стягнення штрафу Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що у спірних відносинах Держпродспоживслужба діє як суб`єкт владних повноважень, наділений Законом України «Про рекламу» функціями контролю за дотриманням законодавства України про рекламу, та відповідно, правом на звернення до суду з позовом про примусове стягнення штрафу за порушення законодавства про рекламу. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що цей спір не пов`язаний з вирішенням питання щодо цивільного права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції.

Аналогічного висновку Велика Палата Верховного Суду дійшла у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/5635/17 за позовом Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку до товариства про стягнення заборгованості. Зокрема, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що у спірних відносинах Комісія діє як суб'єкт владних повноважень, наділений Законом України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» функціями щодо нагляду та контролю за ринком цінних паперів та запобігання зловживанням і порушенням у цій сфері, та відповідно, правом на звернення до суду з позовом про примусове стягнення штрафу. Таким чином, цей спір не пов'язаний з вирішенням питання щодо майнового права позивача, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції.

У постановах від 15 травня 2018 року у справі № 463/4564/16-а та від 12 грудня 2018 року у справі № 826/7203/17 за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції про знесення самочинно збудованого об'єкта, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що, звертаючись до суду з позовом про знесення об'єкта самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє з метою захисту не своїх приватних прав та інтересів, а прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав, а також з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.

При цьому суд зазначив, що звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта здійснюється ним як суб'єктом владних повноважень на підставі частини першої статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що з огляду на норми статей 2-4, 17 та 50 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскарженого рішення), а також статей 2, 4, 5, 19 та 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), свідчить про належність такого спору до юрисдикції адміністративних судів.

У справі № 0840/3643/18 позивачем виступала Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), яка звернулась із позовом до суб’єкта господарювання про стягнення в дохід Державного бюджету внесків на регулювання, які сплачуються суб’єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до статті 13 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

У постанові від 8 листопада 2019 року Велика Палата Верховного Суду зазначила, що позивачем у цій справі є НКРЕКП як суб`єкт владних повноважень (у розумінні положень КАС України), правовий статус якого визначено Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», згідно з яким йому надано право звертатися до суду з відповідним позовом. При цьому здійснення НКРЕКП своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою, які мають публічно-правовий характер.

У контексті дослідження випадків, за яких суб’єкт владних повноважень має право на звернення із позовом до адміністративного суду, слід зазначити, що у справах за позовом суб’єкта владних повноважень до суб’єкта приватного права також вироблено певну судову практику, яка свідчить, що у виняткових випадках, зокрема, з метою захисту суспільного інтересу, суб’єкт владних повноважень може звертатися до суду за відсутності прямої вказівки про це у законі.

Зазначений підхід ґрунтується на наступних положеннях Основного Закону України:

людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їхні гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держав; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. 3);

носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 5);

органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6);

норми Конституції України є нормами прямої дії; звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (ч. 3 ст. 8);

кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55).

Конституційним Судом України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформульовано правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень

Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України та конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права чи охоронюваного законом інтересу, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було реальним, обґрунтованим та доведеним.

Одним із прикладів щодо визнання судами права звернення суб’єкта владних повноважень з позовом до суб’єкта приватного права за відсутності про це прямої вказівки у законі, є правова позиція Великої Палати Верховного Суду, сформульована у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, та підтримана Палатою також у постановах від 6 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 і від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, та застосована Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема, у постановах від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18.

Ці справи стосуються права Державіаслужби звертатися до суду з позовами про:

1. зобов'язання суб’єктів господарювання виконати рішення Державіаслужби, знесення самочинного будівництва та приведення в попередній стан земельної ділянки;
2. визнання протиправною бездіяльності органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій в частині погодження  будівництва;
3. визнання протиправними дій ДАБІ щодо видачі документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, та скасування їх;
4. визнання незаконними та скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт, дозволів на виконання будівельних робіт, а також містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Позиція Великої Палати Верховного Суду полягає у тому, що повноваження Державіаслужби на звернення до суду із зазначеними позовними вимогами не передбачені КАС України або іншим законом, але чинним законодавством України також не врегульовано питання альтернативних дій Державіаслужби у випадку невиконання особою рішення про припинення будівництва. У такому випадку необхідно застосувати положення ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», відповідно до якої міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду зазначила про наявність «публічного інтересу» такого спору (певна сукупність приватних інтересів), який означає важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, що відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб'єктами публічної адміністрації.

Висновки:

1. Справи за позовом суб’єкта владних повноважень умовно можна поділити на такі категорії: 1) справи за позовом суб’єкта владних повноважень до суб’єкта владних повноважень; 2) справи за позовом суб’єкта владних повноважень до суб’єкта приватного права.
2. Важливо, що ч. 5 ст. 125 Конституції України (з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди) не містить жодних обмежень стосовно юрисдикції адміністративних судів захищати особу або групу осіб, вказуючи лише на сферу такого захисту, а саме, публічно правові-відносини. Якщо будь-який суб’єкт всупереч ст. 68 Основного Закону України не забезпечує неухильного додержання Конституції України та законів України або посягає на права і свободи інших осіб і це відбувається у публічно-правовій сфері, саме адміністративний суд, за загальним правилом, має вирішити такий спір та захистити суспільні інтереси (незалежно від можливих процесуальних обмежень стосовно права позивача на ініціювання такого спору). У протилежному випадку деякі суб’єкти публічного або приватного права стають, фактично, «безконтрольними», а гарантії, встановлені ст. 68 Конституції України, – «неспроможними».
3. За загальним правилом, суб’єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень. Однак у судовій практиці сформувалась позиція, відповідно до якої для справ за позовом суб’єкта владних повноважень до суб’єкта приватного права законом мають бути передбачені безумовні підстави для звернення до адміністративного суду; у той час як у справах за позовом суб’єкта владних повноважень до суб’єкта владних повноважень звернення до суду може здійснюватися також з підстави, що прямо не передбачена законом, але такої, що безпосередньо слідує з відповідних функцій (покликання) цього суб’єкта. У виняткових випадках та з метою захисту суспільного інтересу, якщо це не суперечить закону та здійснюється для реалізації визначених законом завдань та функцій, суб’єкт владних повноважень також може звернутися з позовом до суб’єкта приватного права без наявності прямої вказівки на це у законі.
4. В адміністративних справах за позовом суб’єкта владних повноважень до суб’єкта приватного права, в яких мотивом звернення до суду є захист суспільного інтересу (прав необмеженої кількості осіб), позивачем має бути обґрунтовано необхідність захисту такого інтересу саме у судовому порядку, а також те, що звернення до суду здійснено з метою реалізації суб’єктом владних повноважень своїх функцій, визначених Конституцією та законами України.
5. Захистом від безпідставних позовів суб’єктів владних повноважень, зокрема, є гарантії, передбачені процесуальним законом, стосовно права на компенсацію всіх витрат, пов’язаних із спором, у тому числі компенсації витрат на професійну правничу допомогу.
6. У справах за позовом суб’єкта владних повноважень до суб’єкта приватного права надважливим є врахування та застосування судом принципу пропорційності як універсального загальноправового принципу, спрямованого на забезпечення у правовому регулюванні розумного балансу приватних і публічних інтересів, відповідно до якого цілі обмежень прав мають бути істотними, а засоби їх досягнення – обґрунтованими і мінімально обтяжливими для осіб, чиї права обмежуються; використання цього принципу дозволяє досягти розумного співвідношення між метою впливу з боку держави в особі її компетентних органів та засобами їх досягнення; принцип пропорційності вимагає виключно справедливого, раціонального та співрозмірного обмеження прав суб’єкта приватного права для захисту суспільних інтересів (прав необмеженої кількості осіб).