Звернення суб’єкта владних повноважень із позовом до адміністративного суду: виняток чи необхідність

Ян Берназюк,

суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

У практиці адміністративних судів актуальним залишається питання щодо підстав виникнення у суб’єкта владних повноважень права на звернення до суду із позовом під час виконання функцій, визначених Конституцією та законами України. Вказане питання певним чином охоплює вже висвітлені раніше у публікаціях юридичні проблеми, зокрема, такі як позови, що не підлягають судовому розгляду, та звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів територіальної громади є обов’язком органу місцевого самоврядування.

Досліджуючи це питання, передусім слід зазначити, що відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

У пунктах 8-9 ч. 1 ст. 4 КАС України визначено позивача як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб’єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. При цьому відповідачем може бути суб’єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.

Згідно з ч. 1 і ч. 2 ст. 5 КАС України, кожна особа має право у порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень; формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб’єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Таким чином, кожна особа (будь-який суб’єкт приватного права та суб’єкт публічного права) має право подати позов до будь-якого суб’єкта владних повноважень за єдиного обмеження, якщо це не суперечить закону, та при наявності єдиної умови, а саме, легітимної мети – забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин.

Зважаючи на завдання адміністративного судочинства, суб’єкт владних повноважень в такому судочинстві, як правило, виступає у процесуальному статусі відповідача, однак у визначених Конституцією та законами України випадках може бути позивачем у справі.

Так, однією із категорій справ, в яких позивачем виступає суб’єкт владних повноважень, є справи за позовом суб’єкта владних повноважень до іншого суб’єкта владних повноважень. Пунктами 3 та 5 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено два спеціальних види таких спорів:

1) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління – компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі – делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17);

2) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб’єкту законом. У цій категорії справ можливі три випадки (види): (1) прямо передбачено КАС України (ч. 5 ст. 46); (2) прямо передбачено спеціальним законом та (3) право, яке ґрунтується на загальних повноваження (компетенції).

За загальним правилом, суб’єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

Разом з тим в окремих випадках, коли виникає необхідність у судовому захисті охоронюваного законом інтересу, суб’єкт владних повноважень звертається до адміністративного суду із позовом до іншого суб’єкта владних повноважень. Отже, суди мають застосовувати широкий підхід до визначення права суб’єкта владних повноважень до адміністративного суду із позовом.

Зокрема, стосовно судового захисту охоронюваного законом інтересу у п. 3.4 Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 визначено, що охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об'єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою.

Крім того, у підпункті 4.1 Рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 підкреслюється, що одним із проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

Поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається у законах України, згідно з п. 3.6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, означає правовий феномен, який, зокрема, виходить за межі змісту суб'єктивного права; має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом; регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга стаття 3 Конституції України); для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.

У постанові від 15 липня 2019 року у справа № 420/5625/18 Верховний Суд дійшов до висновку, що під судовим захистом прав розуміється передбачений законодавством засіб, за допомогою якого може бути досягнуте припинення, запобігання, усунення порушення права, його відновлення і (або) компенсація витрат, викликаних порушенням права; обраний спосіб захисту має безпосередньо втілювати мету, якої прагне досягти суб`єкт захисту, тобто мати наслідком повне припинення порушення його прав та охоронюваних законом інтересів.

Слід також зазначити, що відповідно до частин 1-3 ст. 124 Конституції України, правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Таким чином, Конституція України закріплює гарантії того, що будь-які юридичні спори, а також інші справи (в яких не існує юридичного спору, але це визначено законом) повинні вирішуватися виключно судом, який забезпечуючи здійснюючи правосуддя, не може ухилятися від виконання цієї основної конституційної функції.

При цьому до особливостей адміністративного судочинства слід віднести наступні:

- забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини (ч. 4 ст. 6);

– лише адміністративний суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень (ч. 2 ст. 9);

– лише адміністративний суд зобов’язаний вживати визначені законом заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, у т. ч. щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (ч. 4 ст. 9).

Слід зазначити, що у системі органів виконавчої влади є певна особливість, яка зумовлена наділенням відповідно до Конституції та законів України деяких суб’єктів владних повноважень квазісудовими повноваженнями щодо скасування актів органів виконавчої влади. У якості прикладу можна навести наступні положення законодавства:

- Президент України відповідно до ст. ст. 106, 118 Конституції України уповноважений скасовувати акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим та рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України;

- голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади; керівники структурних підрозділів обласної державної адміністрації мають право скасовувати накази керівників відповідних структурних підрозділів районної державної адміністрації (ч. ч. 3, 4 ст. 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»);

- Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право скасовувати розпорядження голів відповідних районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, що не суперечать законодавству України (ч. 5 ст. 46 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»);

- Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині (крім рішень міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що видаються ними у процесі здійснення повноважень з управління корпоративними правами, що належать державі у статутних капіталах суб’єктів господарювання, які діють на підставі ліцензії на провадження діяльності з транспортування природного газу, а також юридичних осіб, що володіють корпоративними правами у таких суб’єктах господарювання) (ч. 6 ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»; ч. 9 ст. 15, ч. 3 ст. 23 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»);

- Міністр як керівник міністерства скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів міністерства (п. 14 ч. 2 ст. 18 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»);

- керівник центрального органу виконавчої влади скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів центрального органу виконавчої влади (п. 19 ч. 4 ст. 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади») тощо.

Право суб’єкта владних повноважень на звернення до суду, яке ґрунтується на загальних повноваженнях, слідує також зі змісту ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влад», відповідно до якої міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Важливо, що Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» було доповнено цією статтею відповідно до Прикінцевих положень Закону України «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року та згідно з пояснювальною запискою (законопроект №3541 від 05 листопада 2013 року) передбачає «повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»)».

З приводу загальних повноваженнях суб’єкта владних повноважень на звернення до суду у постанові Верховного Суду України від 9 жовтня 2012 року у справі № 21-177а12 було висловлено правову позицію про те, що аналіз переліку підстав для звернення суб'єкта владних повноважень до суду дає можливість дійти висновку, що він повинен мати достатні адміністративні можливості для здійснення визначених йому законом завдань та функцій, і лише у випадках, коли Конституцією чи законами України встановлені судові обмеження його діяльності, він звертається до суду з позовом по суті для отримання судового дозволу; такі звернення мають бути обумовлені необхідністю виконання покладених на них завдань та функцій.

Отже, судами має застосовуватися широкий підхід до визначення права суб’єкта владних повноважень подавати позови, якщо таке право безпосередньо не передбачено КАС України. Такий висновок ґрунтується також на рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, в якому зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

На підставі вказаного рішення у судовій практиці сформульована стійка правова позиція, відповідно до якої скасування власного рішення суб’єктом владних повноважень, за визначених підстав, суперечить принципу правової визначеності, однак це не позбавляє права цього суб’єкта звернутися до суду для скасування відповідного рішення.

Зокрема, у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 461/560/14-а Верховний Суд дійшов до висновку про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення. У той же час реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: 1) відсутність факту виконання рішення, що скасовується; 2) відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

У справі № 820/1916/18 позивач оскаржував рішення комісії Міністерства оборони України з розгляду питань, пов`язаних із призначенням і виплатою одноразової грошової допомоги та компенсаційних сум про скасування свого рішення. У постанові від 15 листопада 2019 року у цій справі Верховний Суд зазначив, що рішення відповідача є протиправним, оскільки за наявних обставин у комісії Міністерства оборони України відсутні повноваження щодо скасування власного рішення, адже це містить ознаки свавільного рішення. Разом з тим суд зазначив, що законодавство не позбавляє суб’єкта владних повноважень права із дотриманням вимог процесуального законодавства ініціювати новий судовий спір, в якому сам суб’єкт повинен довести неправомірність свого рішення та наявність підстав для його скасування судом.

В іншій постанові від 1 жовтня 2019 року у справі № 826/9967/18 Верховний Суд дійшов до висновку про те, що оскаржуваний наказ суб’єкта владних повноважень суперечить принципу правової визначеності, оскільки рішення цього суб`єкта про самостійне скасування власного рішення може відповідати ознакам «свавільного» рішення, яке ставить особу (суб`єкта приватного права) в нерівне становище та створює ситуацію незахищеності.

У судовій практиці також є непоодинокі приклади справ, в яких суб’єкт владних повноважень звертається, фактично, з позовом «до самого себе».

Приміром, у справі № 820/3552/17 Департамент екології та природних ресурсів звернувся з позовом до товариства про скасування наданого цьому товариству дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря та анулювання позитивного висновку державної екологічної експертизи. В обґрунтування підстав звернення до суду позивач послався на подання товариством недостовірної інформації під час звернення із заявою про отримання дозволу. У постанові від 18 жовтня 2018 року у цій справі Верховний Суд погодився із судами попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову суб’єкта владних повноважень.

Висновки:

1. Положення статей 3, 5, 6, 8, 55, 124 та 125 Конституції України дозволяють застосовувати широке тлумачення ч. 1 ст. 2 КАС України. Таке тлумачення передбачає, що мета (ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, а також прав та інтересів юридичних осіб) може переважати над «формальними» процесуальними обмеженнями у праві суб’єктів владних повноважень на звернення із позовом до адміністративного суду як до інших суб’єктів публічного права, так і будь-якого суб’єкта приватного права.
2. Пунктами 3 та 5 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів за позовами суб’єктів владних повноважень до іншого суб’єкта владних повноважень: 1) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (компетенційні спори); 2) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб’єкту законом. У цій категорії справ можливі три випадки (види): (1) прямо передбачено КАС України (ч. 5 ст. 46); (2) прямо передбачено спеціальним законом та (3) право, яке ґрунтується на загальних повноваження (компетенції).
3. Кожна особа (будь-який суб’єкт приватного права та суб’єкт публічного права) має право подати позов до будь-якого суб’єкта владних повноважень за умови, якщо це не суперечить закону, та при наявності єдиної умови, а саме легітимної мети – забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин.
4. В адміністративних спорах за позовом суб’єкта владних повноважень до іншого суб’єкта владних повноважень відповідач повинен, зокрема, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності, в тому числі те, що не відбувається порушення прав інших осіб, в тому числі й суспільних інтересів. Захистом від безпідставних позовів суб’єктів владних повноважень є, зокрема, гарантії, передбачені процесуальним законом стосовно права на компенсацію всіх витрат, пов’язаних із спором.
5. Судовий захист з боку адміністративного суду є найбільш ефективним механізмом захисту прав та інтересів громадян, інших фізичних та юридичних осіб у випадку їх порушення з боку будь-якого суб`єкта. Створення ситуації, за якою жоден суб’єкт владних повноважень не має права на звернення до адміністративного суду з позовом в суспільних інтересах (інтересах необмеженої кількості осіб), спотворює природу і завдання адміністративного суду.