Венеціанська комісія — українській владі: не говоріть потім, що ви не знали!

Олександр Дроздов,
член Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, заслужений юрист України,
доцент кафедри кримінального процесу Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого,
перший проректор Вищої школи адвокатури,
президент Спілки адвокатів України та голова Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури в 2015-2019 рр.

Ще Україна не встигла оговтатися від шквалу критики щодо сумнозвісного законопроекту №1008, як буквально 14 жовтня 2019 року Молдова отримала зі Страсбургу невтішний проміжний спільний висновок Венеціанської комісії та Директорату з прав людини Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи №966/2019 щодо законопроекту з реформування Верховного Суду та прокуратури Республіки Молдова (далі — Проміжний спільний висновок №966/2019).

З метою зберегти час читача, думаю, немає жодного сенсу заглиблюватися у ситуацію, яка склалася у системі правосуддя у Молдові, та не бачу жодного сенсу повторювати викладені автором цих рядків власні висновки та пропозиції щодо законопроекту №1008, в черговий раз нагадуючи про верховенство права, інституційний континуїтет та ризики порушення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Тому одразу зосередимося саме на висновках та рекомендаціях Проміжного спільного висновку №966/2019.

У пункті 83 Проміжного спільного висновку №966/2019 зазначається, що Венеціанська комісія та Директорат розуміють зусилля молдовської влади, спрямовані на створення судової влади, яка би відповідала вимогам доброчесності та професіоналізму. Вони із задоволенням відзначають зобов’язання, висловлене міністром юстиції, стосовно готовності виконувати рекомендації Венеціанської комісії у цьому висновку під час доопрацювання законопроєкту. Наведене свідчить принаймні про те, що органи влади не тільки заздалегідь звернулися до поважних європейських інституцій, але й висловили готовність виконувати їх рекомендації. Чого, на жаль, не можна сказати про Україну в ракурсі законопроекту №1008.

Як вже раніше зазначалося, Венеціанською комісією в контексті інших питань, далі йдеться у Проміжному спільному висновку №966/2019, критичні ситуації у судовій владі, як, наприклад, надзвичайно високий рівень корупції, можуть виправдовувати не менш радикальні рішення, такі як процес перевірки діючих суддів. Зрештою, молдовській владі належить самій вирішувати, чи ситуація, що склалася в судовій владі Молдови, є достатньою підставою для піддання всіх діючих суддів Верховного Суду позачерговому переоцінюванню, що передбачено законопроектом (пункт 84).

Отже, вкотре підтверджуючи непорушність державного суверенітету, Венеційська комісія наголошує на тому, що перевірка діючих суддів, тим паче Верховного Суду, є без перебільшення радикальним рішенням, і для цього в державі повинна скластися критична ситуація. А чи наразі є фактичні підстави стверджувати, особливо в світлі нещодавнього безпрецедентного публічного формування Верховного Суду та десятків тисяч розглянутих ним справ, зокрема, в контексті забезпечення послідовного й єдиного застосування законів (пункт е. Розділу VIII Висновку №20 (2017) КРЄС про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону від 10 листопада 2017 року), що в судовій системі України назріла така критична ситуація?!

Далі у пункті 85 Проміжного спільного висновку №966/2019 стверджується про те, що однією із головних проблем у процесі реформи є те, що чинний законопроєкт поєднує процес перевірки суддів з реформою Верховного Суду Справедливості, спрямованою на заміну існуючого Верховного Суду новим судом, який має іншу юрисдикцію та меншу кількість суддів. Таке поєднання двох різних цілей реформи не дозволяє виправдати зобов’язання для всіх діючих суддів Верховного Суду пройти позачергове переоцінювання та втручання в принцип незмінюваності суддів. Така виправданість є навіть важливішою, оскільки механізм перевірки суддів може створити небезпечний прецедент і призвести до того, що перевірки існуватимуть після кожної ротації уряду, що підриватиме мотивацію судової влади та зменшить її незалежність.

Вочевидь, що запропоноване законопроектом №1008, який, нагадаю, вже прийнято парламентом у другому читанні одразу після масштабної ротації виконавчої та законодавчої гілок влади в Україні, зменшення кількості суддів Верховного Суду вдвічі в нашій країні, на жаль, фактично створив такий небезпечний прецедент, оскільки судді Верховного Суду (!) по суті є такими, що призначені на тимчасовій основі.

Проте, як відомо, Загальна Декларація щодо незалежності правосуддя, прийнята в Монреалі Світовою конференцією з питань незалежності правосуддя в червні 1983 року, проголошує: «Призначення суддів на тимчасовій основі чи з випробувальним періодом несумісне з суддівською незалежністю. Там, де такі призначення практикуються, вони мають бути поступово припинені».

Наразі, думаю, не має сенсу перевантажувати читача розлогими коментарями щодо суддівської незалежності з посиланням на Бангалорські принципи та коментарі до них, а також на значну кількість міжнародних документів Ради Європи, звітів Венеціанської комісії про призначення на посаду судді (Доповідь про призначення суддів, CDL-AD(2007)028) та про незалежність судової системи (Доповідь про незалежність судової системи. Частина I: незалежність суддів, CDL-AD(2010)004), рекомендацій та резолюцій Комітету Міністрів Ради Європи, висновків Консультативної ради європейських суддів, висновків, резолюцій та рекомендацій Парламентської асамблеї Ради Європи, висновків першої експертної комісії Міжнародної Асоціації суддів тощо. Натомість стосовно України Венеціанська комісія ще у своїй Доповіді щодо призначення суддів, ухваленій на 70 пленарному засіданні (Венеція, 16-17 березня 2007 р.), наголосила на тому, що нові демократичні держави ще не мали нагоди сформувати такі традиції, які запобігали б зловживанням, і з цієї причини принаймні в таких країнах потрібні чіткі конституційні й законодавчі положення як засоби попередження політичних зловживань у призначенні суддів. І сьогодні цей висновок актуальний як ніколи.

Керівні принципи верховенства права вимагають існування гарантій незалежності судової системи. Це включає справжню рівновагу між повноваженнями законодавчої, виконавчої та судової влади — рівновагу, яка здатна забезпечити незалежний статус судівництва. Незалежність судової влади є передумовою довіри до неї, авторитету судових органів і успішного відправлення правосуддя (пункт 7 Спільного експертного висновку щодо проекту Закону України «Про судоустрій і статус суддів», підготовленого Венеціанською комісією і Дирекцією з технічного співробітництва Генеральної Дирекції з прав людини та правових питань Ради Європи та ухваленого Венеціанською комісією на 82-му пленарному засіданні 12-13 березня 2010 р. у м. Венеція). Незалежність суду, йдеться у цьому спільному експертному висновку, означає його незалежність від виконавчої влади, партій і сторін у спорах. Суди також мають бути незалежні від законодавчої влади в усьому, крім обов’язкового застосування ними законів, прийнятих законодавчим органом (пункт 34). Однак наразі в Україні уся судова реформа проводиться однією політичною силою, що свідчить про залежність судової влади від законодавчої та виконавчої гілок влади.

Прикметним для теперішніх українських реалій є й те, що у висновку щодо пропозицій стосовно внесення змін до проекту закону про внесення змін до Конституції щодо посилення незалежності суддів України, прийнятим Венеціанською комісією на її 97-му пленарному засіданні (м. Венеція, 6-7 грудня 2013 року), зазначається, що кваліфікаційний тест для всіх діючих суддів є дуже делікатним питанням. Венеціанська комісія поставилась дуже критично до звільнення з посад всіх суддів в Сербії, які повинні були повторно подати заяву на вступ на свою посаду. Кваліфікаційні тести для всіх діючих суддів можуть створити подібні проблеми, поставити під загрозу незалежність суддів, а тому їх слід уникати. Проблеми з кваліфікацією суддів мають вирішуватися шляхом ефективного дисциплінарного провадження в окремих випадках (пункт 48).

Варто нагадати, що у Проміжному висновку №803/2015 «Щодо запропонованих змін до Конституції України в частині правосуддя» від 24 липня 2015 року Венеціанська комісія також відзначала, що ефективне реформування судової системи України — це питання не лише прийняття відповідних конституційних положень, але й політичної волі та бажання створити дійсно незалежну судову систему (пункт 6).

Аналогічну позицію у своїх рішеннях відстоює й Європейський суд з прав людини. Так у рішенні ЄСПЛ у справі «П'єрсак проти Бельгії» ще від 1 жовтня 1982 року записано, що для посилення довіри, що є необхідністю в демократичному суспільстві, суди повинні не лише бути незалежними, але й виглядати незалежними (пункт 30).

Важливо зазначити, що нинішній процес судової реформи в Республіці Молдова не передбачає жодних змін до Конституції, а проєкт змін впроваджується лише на законодавчому рівні. Отже, будь-який механізм перевірки, встановлений законопроєктом та його реалізація повинні відповідати Конституції, яка є чинною на даний момент (пункт 86 Проміжного спільного висновку №966/2019). Свого часу Венеціанська комісія наголошувала на незалежності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі — ВККСУ). Натомість підпорядкування Вищій раді правосуддя (далі — ВРП) ВККСУ, з огляду на зміну порядку формування цього конституційного органу, не тільки створить небезпеку концентрації владних повноважень фактично в одній установі, але свідчить про докорінну зміну правового статусу ВРП, що робить вельми сумнівною можливість дотримання низки відповідних конституційних норм.

Вище наведене дозволяє стверджувати про сталі підходи Венеціанської комісії щодо неприпустимості політичного втручання в діяльність судової влади з боку інших гілок влади. Тому малоймовірними виглядають сподівання окремих можновладців, що у своєму майбутньому висновку стосовно законопроекту №1008, запланованому Венеціанською комісією грудень 2019 року, остання змінить свої підходи до цієї проблеми на діаметрально протилежні.

У фінальному пункті 87 Проміжного спільного висновку №966/2019 Венеціанською комісією надано наступні основні рекомендації, з якими мала б ознайомитися сучасна українська політична еліта:

- законопроєкт має бути прийнятий у відповідності до Основного закону. Наведене повною мірою повинно стосуватися прийняття законопроєкту №1008, положення якого слід узгодити з нормами Конституції України;

- для того, щоби законопроєкт відповідав Конституції, всі рішення щодо переведення, заохочення та усунення з посад суддів повинні прийматися Вищою радою магістратури. Таким чином, Вищу раду слід наділити повноваженнями приймати рішення на основі рекомендацій, що містяться у звіті Комітету з оцінювання. Рішення Вищої ради має бути оприлюдненим, повністю обґрунтованим, відповідати звіту Комітету з оцінювання та слугувати підставою для автоматичного застосування; може бути розроблено положення про попереднє оцінювання членів Вищої ради магістратури.

В ситуації з Україною, на мою думку, це повинно звучати наступним чином. Залишити за Вищою радою правосуддя приймати рішення на основі відповідних рекомендацій ВККСУ. Рішення Вищої ради правосуддя мають бути оприлюдненим, повністю обґрунтованим, відповідати рекомендаціям ВККСУ та слугувати підставою для автоматичного застосування. Натомість законопроєкт №1008 містить можливість вирішального впливу, а отже, контролю за органами в сфері суддівського врядування та суддівським корпусом з боку невідомих для інших країн світу окремих утворень без чітко визначених на законодавчому рівні правового статусу та відповідальності. А це загалом становить серйозну загрозу суверенітету нашої країни;

- законопроєкт не повинен передбачати оскарження оціночного звіту однією з палат Комітету з оцінювання до іншої палати; замість цього законопроєкт повинен передбачати можливість оскарження в судовому органі рішень Вищої ради магістратури на підставі такого звіту. Цей судовий орган повинен бути створений за межами когорти суддів Верховного Суду. Критерії відбору його членів і процедура, за якою такий відбір відбуватиметься, повинні бути викладені в законі;

- критерії оцінювання, які мають бути використані в процесі позачергового оцінювання відносно доброчесності, професіоналізму та способу життя суддів, повинні бути чітко та вичерпно прописані в законопроєкті, а також бути такими, як і ті, що вже діють стосовно дисциплінарної відповідальності й ефективності роботи суддів. На жаль, про це у законопроєкті №1008 немає жодного слова.

Мною та моїми колегами неодноразово публічно, у тому числі й на засіданнях парламентського комітету, наголошувалося на необхідності в законопроєкті №1008 оптимізації процедур добору кандидатів на посаду суддів та кваліфікаційного оцінювання суддів. Однак, незважаючи на це, відповідних змін законопроєкт так і не зазнав;

- кількість членів Комітету з оцінювання, що мають судовий досвід (колишніх суддів або колишніх суддів конституційного суду) слід збільшити, щоби значна кількість членів (якщо не половина) мали досвід роботи суддею. Це є невтішною для законотворців відповіддю на питання щодо відсторонення суддівського корпусу від формування ВККСУ. Про відсутність будь-яких фактичних та інших підстав для відсторонення адвокатури України від участі у формуванні зазначеного органу суддівського врядування мною наголошувалося раніше;

- зворотний тягар доказування для судді при оцінюванні слід скасувати. Це також стосується пропозицій до законопроєкту №1008 щодо оптимізації відповідних процедур;

- для судді, який не зміг пройти оцінювання на доброчесність, не слід пропонувати жодних судових посад, навіть у судах нижчих інстанцій, але слід притягнути до дисциплінарної відповідальності, пропорційної тяжкості правопорушення. У разі непроходження оцінювання на професійність наслідки такого непроходження мають відрізнятися. А ця рекомендація є красномовним підтвердженням моїх висновків про неприпустимість автоматичного переведення «недоброчесних» суддів Верховного Суду до судів першої та другої інстанцій;

- відповідно до Конституції, Вищій раді магістратури повинно бути надано повноваження приймати рішення щодо внесення до парламенту пропозицій стосовно кандидатур до Верховного Суду на підставі пропозицій Комітету з оцінювання.

Таким чином, Венеціанська комісія підтверджує правильність існуючого вектору розвитку органів суддівського врядування в Україні за чинним законодавством про судоустрій і статус суддів та хибність ключових новел законопроекту №1008, що, звісно, жодною мірою не обмежує право парламенту приймати відповідні закони у цій сфері.