Здійснення Міноборони виплати частинами одноразової грошової допомоги до моменту законодавчого унормування такого порядку є протиправним – висновок Верховного Суду

Верховний Суд розглянув у касаційному порядку справу за позовом матері загиблого військовослужбовця до Запорізького обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки, а також Міноборони, в якій позивачка оскаржувала відмови відповідача у виплаті їй одноразової грошової допомоги (ОГД) у повному обсязі одним платежем.

В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що відповідно до Витягу з протоколу засідання комісії Міноборони з розгляду питань, пов`язаних із призначенням і виплатою ОГД та компенсаційних сум № 322 від 22 грудня 2022 року їй як матері загиблого в період дії воєнного стану військовослужбовця ЗСУ призначено ОГД в розмірі 15 млн грн. При цьому 17 лютого 2023 року та 13 березня 2023 року (на момент звернення до суду з позовом) їй виплачено лише частину коштів. Виплата зазначеної грошової допомоги частинами є протиправною, оскільки на таку виплату не розповсюджуються положення Порядку призначення та виплати ОГД у разі загибелі (смерті) військовослужбовців Збройних Сил України в період дії воєнного стану, затвердженого наказом Міноборони від 25 січня 2023 року №45, з огляду на те, що набрання ним чинності відбулося вже після реалізації позивачкою права на отримання такої допомоги.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 21 липня 2023 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 9 січня 2024 року, адміністративний позов було задоволено.

Верховний Суд залишив без задоволення касаційну скаргу Запорізького ОТЦК та СП, а рішення судів попередніх інстанцій – без змін.

Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

В теорії права дія нормативно-правових актів у часі розглядається як інтегративна категорія, що включає такі моменти тривалості та особливості реалізації акта у часі (темпоральні характеристики нормативно-правового акта), як: 1) дата набрання актом чинності та дата введення його в дію, а також дата втрати актом (повністю або в певній частині) чинності та, відповідно, припинення його дії;  2) чинність  та дія  акта;  3) способи  (види)  дії  акта  у часі.

Дія нормативно-правових актів у часі є, як правило, перспективною, тобто розрахованою на поведінку суб`єктів права, що виникає після набрання чинності актом. Проте, у деяких випадках нормативно-правові акти можуть мати зворотну (так звану ретроспективну) дію у часі, тобто поширюватись в цілому або в певній частині на відносини, що виникли до набрання ним чинності.

Позицію щодо дії законів та інших нормативно-правових актів в часі неодноразово висловлював Конституційний Суд України.

Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 6- рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.  Єдиний виняток з цього правила, закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, становлять випадки, коли закони та інші нормативно-правові акти пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Зі змісту вказаних рішень КСУ також вбачається, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма). За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

При цьому у Рішенні Конституційного Суду України від 12 липня 2019 року №5-р(I)/2019 Конституційний Суд України зробив висновок, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

Таким чином, у разі безпосередньо (прямої) дії нормативно-правового акта в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

З огляду на вказане, враховуючи вищенаведені правові норми Основного Закону України, юридичні позиції Конституційного Суду України щодо їх офіційного тлумачення, Верховний Суд, в контексті спірного правового питання, що виникло у цій справі, та з огляду на характер і зміст спірних правовідносин, зробив висновок, що правовідносини щодо призначення ОГД починаються саме з дати звернення особи з відповідною заявою про призначення їй ОГД і тривають до моменту прийняття рішення про призначення ОГД уповноваженим органом, а саме Комісією.

Лише у разі якщо на момент прийняття суб’єктом владних повноважень у межах визначених законодавством строків рішення про призначення ОГД у законодавстві запроваджено нове регулюванняправовідносин, відмінне від того, яке існувало на момент звернення особи із відповідною заявою, вказаний суб’єкт не має законних можливостей діяти або приймати рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке вже є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками. З огляду на це, суб’єкт владних повноважень зобов’язаний застосовувати виключно те законодавче регулювання, яке є чинним на момент прийняття рішення таким суб’єктом, за винятком випадків, коли він діє за межами визначених законодавством строків (у такому випадку застосовується законодавство у редакції станом на останній день можливого прийняття рішення), або нове законодавче регулювання передбачає особливості порядку застосування в часі нових норм права.

Крім того, Суд врахував, що зазначений висновок в повній мірі узгоджується із положеннями Закону України «Про адміністративну процедуру» 17 лютого 2022 року № 2073-IX, відповідно до пункту 4 частини першої статті 2 якого, адміністративне провадження - сукупність процедурних дій, що вчиняються адміністративним органом, і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення справи, що завершується прийняттям і, в необхідних випадках, виконанням адміністративного акта.

Згідно статей 87 та 88 Закону № 2073-IX адміністративний акт є правомірним, якщо він прийнятий компетентним адміністративним органом відповідно до закону, що діяв на момент прийняття акта. При цьому, разі внесення змін до закону або істотної зміни фактичних обставин правомірний адміністративний акт може бути відкликано за ініціативою адміністративного органу на шкоду особі з дня набрання чинності новим адміністративним актом, якщо публічний інтерес у відкликанні адміністративного акта переважає законний інтерес (довіру) особи.

Позивачка звернулася до Запорізького ОТЦК та СП із заявою про призначення та виплату ОГД у зв’язку зі смертю її сина у вересні 2022 року. Впродовж трьохмісячного строку, встановленого абзацом 5 пункту 22 Порядку призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без встановлення інвалідності військовослужбовців, військовозобов`язаних та резервістів, які призвані на навчальні (або перевірочні) та спеціальні збори чи для проходження служби у військовому резерві, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2013 року №975, Комісія Міноборони призначила позивачці ОГД у розмірі 15 млн грн.

Верховний Суд зауважив, що станом на 22 грудня 2022 року чинними актами законодавства про порядок та умови виплати ОГД не було передбачено її поетапного нарахування особам, яким вона призначена, оскільки положення Порядку № 45 набрали чинності 31 січня 2023 року, тобто в той момент, коли рішення про призначення позивачці ОГД вже було прийнято Міноборони та мало виконаним. Крім того, варто зауважити, таке рішення Міноборони не містить жодних положень про поетапність (розстрочення) виплати позивачці ОГД.

За таких обставин на спірні правовідносини, які виникли у цій справі, положення Порядку № 45 не поширюються, оскільки адміністративна процедура, ініційована позивачкою у цій справі стосовно реалізації визначеного законом права на отримання ОГД була завершена до дня набрання чинності Порядком № 45 (згідно пункту 3 Наказу, яким затверджено Порядок № 45, останній набирає чинності з дня його офіційного опублікування, тобто 31 січня 2023 року), тому, враховуючи принцип правової визначеності як складової верховенства права, у відповідачів були відсутні будь-які правові підстави для проведення виплати позивачці ОГД частинами; внутрішні процедури стосовно фактичного здійснення виплати ОГД, що проводилися відповідачами у період з 22 грудня 2022 року до моменту набрання чинності Порядком № 45, не можуть виступати легітимною підставою для обмеження права позивачки.

Постанова Верховного Суду від 23 липня 2024 року у справі №280/3308/23 (адміністративне провадження № К/990/4829/24).

Автор: Наталя Мамченко 

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.