Верховний Суд розглянув справу щодо права студента на перетин кордону, який посилався на постанову Кабміну, що дозволяла такий перетин

Як у свій час писала «Судово-юридична газета», Кабмін у перші місяці воєнного стану встиг за кілька днів двічі змінити Правила перетинання державного кордону громадянами України: 29 березня та 1 квітня 2022 року.

Спочатку він спростив їх, дозволивши виїзд певним категоріям осіб, зокрема, студентам українських вузів, науковцям та іншим, а потім – зробив більш жорсткими.

Зокрема, за першою версією постанови існувала можливість виїхати за кордон у здобувачів фахової передвищої та вищої освіти, які навчаються за денною або дуальною формами здобуття освіти в Україні, а також наукових і науково-педагогічних працівники закладів вищої та фахової передвищої освіти, наукових установ та організацій, які мають вчене звання та/або науковий ступінь.

Один з таких студентів, який мав намір виїхати за кордон відповідно до постанови КМУ, що спрощувала перетин кордону, але не зміг, звернувся до суду.

Також у цій справі фактично виникли питання щодо рівності у можливості виїзду українських студентів, які навчаються за кордоном, і тих, що навчаються в Україні, а також щодо відсутності відповідного закону, який би регулював питання права на виїзд студентів.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду 17 серпня 2023 року поставив крапку в даному питанні (справа № 380/7792/22).

Зокрема, Верховний Суд підкреслив, що хоча й немає такого закону, який би комплексно регулював реалізацію встановлених статтею 33 Конституції України прав і свобод (тобто, закону, який би безпосередньо встановлював обмеження на право вільно залишати територію України), однак спосіб реалізації державою прав, свобод та інтересів її громадян визначається потребою мобілізації оборонних людських ресурсів для забезпечення захисту державності, а тому є співмірним із застосованими обмеженнями прав та не є свавільним.

Обставини справи

У травні 2022 року позивач звернувся до Львівського окружного адмінсуду з позовом до Державної прикордонної служби, у якому просив визнати протиправним рішення про відмову в перетині державного кордону.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він є студентом Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого та уроженцем м. Херсона, який, як і вся Херсонська область, на момент звернення до суду із цим позовом перебував під тимчасовою окупацією. 1 квітня 2022, за його твердженням, прибув до міжнародного автомобільного пункту пропуску «Рава-Руська-Хребенне» для в`їзду до Республіки Польща з наміром подальшого проїзду до своєї матері, бабці та сестри, які перебувають в Італії (правовий режим тимчасового захисту). Однак, за результатами процедури прикордонного контролю позивачу відмовлено у перетинанні державного кордону на виїзд на підставі статті 14 Закону «Про прикордонний контроль» та постанови Кабінету Міністрів від 12.03.2022 №264.

Вказана відмова оформлена рішенням від 3 квітня 2022 року. Фактичною причиною для відмови позивачу у перетинанні кордону стала відсутність документів, які підтверджують факт навчання останнього в закладах вищої освіти, розташованих за межами України, з посиланням на статтю 14 Закону «Про прикордонний контроль», яка відсилає до норм статті 6 Закону «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України», яка, своєю чергою, не містить такої підстави для обмеження права на перетин кордону.

Студент наголошував, що за нормами пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону у разі введення воєнного стану право на перетин державного кордону, крім осіб, зазначених у пунктах 2-1 та 2-2 цих Правил (у редакції, чинній станом на 01.04.2022), також мають інші військовозобов`язані особи, які не підлягають призову на військову службу під час мобілізації. Своєю чергою, абзацом 2 частини третьої статті 23 Закону «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» передбачено, що призову на військову службу під час мобілізації, на особливий період не підлягають, серед інших, зокрема, здобувачі вищої освіти, які навчаються за денною або дуальною формами здобуття освіти. Тож, за доводами позивача, підстави, покладені відповідачем в основу оскаржуваного рішення, суперечать нормам законодавства.

Позиція КАС ВС щодо дії постанови КМУ

Як зазначив Верховний Суд у своєму рішенні, у контексті справ, пов`язаних із відмовою у перетині кордону громадянам України здобувачам вищої освіти ключове значення має пункт 2-6 Правил перетинання кордону №57.

Так, пункт 2-6 вперше був включений до зазначених Правил Кабміну від 29 березня 2022 №383 у редакції, що розширювала коло осіб, яким було дозволено перетин державного кордону: «У разі введення на території України надзвичайного або воєнного стану право на перетин державного кордону, крім осіб, зазначених у пунктах 2-1 та 2-2 цих Правил, також мають інші військовозобов`язані особи, які не підлягають призову на військову службу під час мобілізації».

Своєю чергою, категорія «військовозобов`язані особи, які не підлягають призову на військову службу під час мобілізації» визначена статтею 23 Закону № 3543-ХІІ; відповідно до абзацу 2 частини 3 якої, до цієї категорії належать, зокрема, «здобувачі професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти, асистенти-стажисти, аспіранти та докторанти, які навчаються за денною або дуальною формами здобуття освіти».

При цьому цитоване формулювання не ділить осіб, які є здобувачами освіти, на тих, що навчаються у національних чи закордонних закладах освіти.

Однак постанова Кабміну від 29.03.2022 № 383, якою було включено пункт 2-6, набрала чинності 1 квітня2022 та була чинною лише протягом одного цього дня, оскільки того ж дня постановою Кабміну № 399 (яка набрала чинності 02.04.2022) пункт 2-6 доповнено реченням такого змісту: «Ця норма не поширюється на осіб, визначених в абзацах другому - восьмому частини третьої статті 23 Закону № 3543-ХІІ». У цій редакції пункт 2-6 не дозволяв здобувачам освіти перетинати кордон у цей період.

Отже, колегія суддів відхилила доводи скаржника про те, що до його ситуації повинен застосовуватися пункт 2-6 означених Правил у редакції, чинній станом на 01.04.2022, позаяк суди попередніх інстанцій установили, що позивач прибув у міжнародний пункт пропуску для автомобільного сполучення «Рава-Руська-Хребенне» з метою виїзду з України саме 03.04.2022, а доказів іншого матеріали справи не містять.

Стосовно умов виїзду для студентів

Листом від 10.04.2022 Прикордонна служба повідомила позивача про результати розгляду скарги на рішення про відмову у перетині державного кордону і роз`яснила, що обмеження щодо заборони на період дії правового режиму воєнного стану виїзду за межі України не застосовується до здобувачів фахової передвищої та вищої освіти, асистентів стажистів, аспірантів та докторантів, які навчаються за кордоном за денною або дуальною формами здобуття освіти (студенти, слухачі) за наявності підтверджуючих документів.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23.08.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2022, у задоволенні позову відмовлено.

Позивач у касаційній скарзі висловив думку, що вимога посадових осіб при перетині позивачем кордону про надання документів, які підтверджують навчання останнього у закладах вищої освіти за межами України, є протиправною, позаяк такі документи не є підтверджуючими для вирішення питання про право перетину державного кордону у розумінні пункту 16 ч. 1 статті 1 Закону «Про прикордонний контроль».

Сторона позивача уважає абсолютно необґрунтованим посилання відповідача в оскаржуваному рішенні як на підставу відмови позивачу у перетинанні державного кордону на виїзд з України на положення статті 14 Закону «Про прикордонний контроль», які відсилають до норм статті 6 Закону «Про порядок виїзду з України та в`їзду в Україну громадян України», позаяк фактичною причиною для оскаржуваної відмови стала відсутність документів, які підтверджують факт навчання останнього у закладах вищої освіти за межами України.

Позиція Верховного Суду

У Рішенні від 14.11.2001 №15-рп/2001 Конституційний Суд України підкреслив, що свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України можуть бути обмежені, але тільки законом (стаття 33 Конституції України).

КСУ у цьому Рішенні наголосив, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України права і свободи людини і громадянина, гарантії їх здійснення та основні обов`язки повинні визначатися виключно законом, а не іншими нормативними актами. Однак закону, який би комплексно регулював реалізацію встановлених статтею 33 Конституції України прав і свобод, на момент розгляду справи не прийнято.

Верховний Суд зауважив, що такого закону, який би комплексно регулював реалізацію встановлених статтею 33 Конституції України прав і свобод, законодавцем не прийнято і станом на сьогоднішній день. Питання реалізації цих прав і свобод унормовані у національному правопорядку рядом окремих законів.

Так, порядок реалізації права громадян України на виїзд з України і в`їзд в Україну, порядок оформлення документів для зарубіжних поїздок регулюється Законом України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» від 21.01.1994 № 3857-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 3857-XII).

Правила перетинання державного кордону України громадянами України встановлюються Кабінетом Міністрів України відповідно до цього Закону та інших законів України (частина друга статті 3 Закону № 3857-XII).

Нормами частини першої статті 6 Закону № 3857-XII визначені підстави для тимчасового обмеження права громадянина України на виїзд з України, відповідно до якої це право може бути тимчасово обмежено у випадках, коли:

• він обізнаний з відомостями, які становлять державну таємницю, - до закінчення терміну, встановленого статтею 12 цього Закону;
• стосовно нього у порядку, передбаченому кримінальним процесуальним законодавством, застосовано запобіжний захід, за умовами якого йому заборонено виїжджати за кордон, - до закінчення кримінального провадження або скасування відповідних обмежень;
• він засуджений за вчинення кримінального правопорушення - до відбуття покарання або звільнення від покарання;
• він ухиляється від виконання зобов`язань, покладених на нього судовим рішенням або рішенням інших органів (посадових осіб), що підлягає примусовому виконанню в порядку, встановленому законом, - до виконання зобов`язань або сплати заборгованості зі сплати аліментів;
• він перебуває під адміністративним наглядом Національної поліції - до припинення нагляду;
• він є керівником юридичної особи або постійного представництва нерезидента (згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру, наданими відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань»), що не виконує встановленого Податковим кодексом Україниподаткового обов`язку щодо сплати грошових зобов`язань, що призвело до виникнення у такої юридичної особи або постійного представництва нерезидента податкового боргу в сумі, що перевищує 1 мільйон гривень, та якщо такий податковий борг не сплачено протягом 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги, - до погашення суми такого податкового боргу, у зв`язку з яким таке обмеження встановлюється.

Частиною третьою статті 6 Закону № 3857-XII визначено, що тимчасове обмеження права громадянина України на виїзд з України у випадках, передбачених частинами першою та шостою цієї статті, запроваджується в порядку, передбаченому законодавством. У разі запровадження такого обмеження орган, що його запровадив, в одноденний строк повідомляє про це громадянина України, стосовно якого запроваджено обмеження, та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони державного кордону.

У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що в Україні введено воєнний стан. Пунктом 2 Указу № 64/2022 постановлено військовому командуванню (Генеральному штабу Збройних Сил України, Командуванню об`єднаних сил Збройних Сил України, командуванням видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України, управлінням оперативних командувань, командирам військових з`єднань, частин Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України) разом із Міністерством внутрішніх справ України, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.

Пунктом 3 цього ж Указу передбачено, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Пунктом 7 цього ж Указу Міністерству закордонних справ України доручено забезпечити інформування в установленому порядку Генерального секретаря ООН та офіційних осіб іноземних держав про введення в Україні воєнного стану, про обмеження прав і свобод людини і громадянина, що є відхиленням від зобов`язань за Міжнародним пактом про громадянські та політичні права, та про межу цих відхилень і причини прийняття такого рішення.

28.02.2022 постійне представництво України в ООН надіслало Генеральному секретарю ООН нотифікацію, що містила роз`яснення обсягу застосування таких обмежень. У цьому документі представники держави перелічили права людини і громадянина з посиланням на Конституцію України, Міжнародний пакт про громадські та політичні права та Конвенцію про захист прав людини і основоположник свобод, які можуть бути обмежені на період дії воєнного стану, де, серед інших прав, вказане право на вільне пересування (у тому числі за межі держави), право на приватне і особисте життя, право на освіту тощо. Нотифікацію аналогічного змісту 02.03.2022 направлено Генеральному секретарю Ради Європи.

Одночасно із введенням воєнного стану Указом Президента постановлено оголосити та провести загальну мобілізацію.

Пунктами 4 та 5 цього Указу Президент України постановив призов військовозобов`язаних, резервістів та залучення транспортних засобів для забезпечення потреб Збройних Сил України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, інших військових формувань України здійснити в обсягах, визначених згідно з мобілізаційними планами. Генеральному штабу Збройних Сил України визначити черговість та обсяги призову військовозобов`язаних, резервістів та транспортних засобів національної економіки в межах загального строку мобілізації.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 15.05.2015 № 389-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 389-VIII) воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Із запровадженням воєнного стану надаються (розширюються) додаткові повноваження відповідних органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій і органів місцевого самоврядування, спрямованих на реалізацію заходів правового режиму воєнного стану, та вводяться в інтересах оборони окремі тимчасові обмеження у реалізації конституційних прав і свобод громадян, а також прав юридичних осіб із покладенням на них додаткових обов`язків.

Так, частиною першою статті 8 Закону № 389-VIII визначено, що в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, серед інших, зокрема такі заходи правового режиму воєнного стану:

запроваджувати трудову повинність для працездатних осіб, не залучених до роботи в оборонній сфері та захисту критичної інфраструктури і не заброньованих за підприємствами, установами та організаціями на період дії воєнного стану з метою виконання робіт, що мають оборонний характер, а також ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, які виникли в період дії воєнного стану, та залучати їх в умовах воєнного стану до суспільно корисних робіт, що виконуються для задоволення потреб Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних органів і сил цивільного захисту, забезпечення функціонування національної економіки та захисту критичної інфраструктури і не потребують, як правило, спеціальної професійної підготовки осіб у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України;

запроваджувати у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, комендантську годину (заборону перебування у певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень), а також встановлювати спеціальний режим світломаскування;

встановлювати у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, особливий режим в`їзду і виїзду, обмежувати свободу пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також рух транспортних засобів;

встановлювати у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, заборону або обмеження на вибір місця перебування чи місця проживання осіб на території, на якій діє воєнний стан;

забороняти громадянам, які перебувають на військовому або спеціальному обліку у Міністерстві оборони України, Службі безпеки України чи Службі зовнішньої розвідки України, змінювати місце проживання (місце перебування) без дозволу військового комісара або керівника відповідного органу Служби безпеки України чи Служби зовнішньої розвідки України; обмежувати проходження альтернативної (невійськової) служби тощо.

Після оголошення мобілізації в державі проводяться заходи особливого періоду, які передбачають, крім іншого, призов військовозобов`язаних до Збройних Сил України на військову службу в особливий період.

Призов військовозобов`язаних та резервістів на військову службу у зв`язку з мобілізацією та звільнення з військової служби у зв`язку з демобілізацією проводяться в порядку, визначеному Законом України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», статтею 22 якого визначено такий обов`язок громадян як з`являтися за викликом до військових комісаріатів для постановки на військовий облік та визначення призначення на воєнний час.

Статтею 23 цього ж Закону передбачено відстрочку від призову на військову службу під час мобілізації, зокрема, відповідно до абзацу 2 частини другої якої призову на військову службу під час мобілізації, на особливий період, серед інших, не підлягають здобувачі фахової передвищої та вищої освіти, асистенти-стажисти, аспіранти та докторанти, які навчаються за денною або дуальною формами здобуття освіти.

Громадяни, які перебувають у запасі і не призвані на військову службу або не залучені до виконання обов`язків щодо мобілізації за посадами, передбаченими штатами воєнного часу, під час мобілізації, можуть бути відповідно до закону залучені до виконання робіт, які мають оборонний характер (частина друга статті 22 Закону № 3543-XII).

Громадянам, які перебувають на військовому обліку, з моменту оголошення мобілізації забороняється зміна місця проживання без дозволу посадової особи, визначеної у частині третій цієї статті (частина шоста статті 22 Закону № 3543-XII).

Тож на підставі наведеної норми обмеження свободи пересування для військовозобов`язаних осіб, які підлягають призову на військову службу під час мобілізації або можуть бути залучені в умовах воєнного стану до суспільно корисних робіт, пов`язане саме із оголошенням загальної мобілізації у період правового режиму воєнного стану.

Той факт, що Закон № 3857-ХІІ не містить обмежень права вільно залишати територію України в умовах правового режиму воєнного стану, не означає, що такі обмеження до вищевказаної категорії осіб не можуть застосовуватися на підставі Закону № 389-VIII та Закону № 3543-XII, які є спеціальними для цього періоду.

За приписами частини другої статті 3 Закону № 3857-XII правила перетинання державного кордону громадянами України встановлюються Кабінетом Міністрів України відповідно до цього Закону та інших законів України, що надає підстави Кабінету Міністрів враховувати при встановленні зазначених правил заходи воєнного стану, запроваджені Законами № 389-VIII та № 3543-XII.

На момент виникнення спірних правовідносин порядок перетину державного кордону України визначений постановою КМУ від 27.01.1995 № 57 «Про затвердження Правил перетинання державного кордону громадянами України», якими визначено окремі категорії груп осіб, яким перетин Державного кордону України у цих умовах дозволений (пункти 2-1 - 2-17). Як вже було сказано вище, Верховний Суд зазначив, що КМУ від 29.03.2022 № 383, якою було включено пункт 2-6, набрала чинності 01.04.2022 та була чинною лише протягом одного цього дня, оскільки того ж дня постановою Кабінету Міністрів № 399 (яка набрала чинності 02.04.2022) були внесені зміни до пункту 2-6, якими не дозволено здобувачам освіти перетинати кордон у цей період.

Колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що до його ситуації повинен застосовуватися пункт 2-6 означених Правил у редакції, чинній станом на 01.04.2022, позаяк суди попередніх інстанцій установили, що позивач прибув у міжнародний пункт пропуску для автомобільного сполучення «Рава-Руська-Хребенне» з метою виїзду з України саме 03.04.2022, а доказів іншого матеріали справи не містять.

При цьому, позивач сам указував про прибуття до означеного пункту пропуску 03.04.2022 у скарзі на рішення про відмову в перетині державного кордону до начальника 7 прикордонного Карпатського загону.

Оцінюючи доводи позивача про відсутність у нього на момент спроби перетину кордону будь-яких обмежень, позаяк він, як здобувач вищої освіти, який навчається за денною формою здобуття освіти не підлягає призову на військову службу під час мобілізації, колегія суддів зазначає, що вказана обставина не дорівнює звільненню його від обов`язку проходження військової служби, а надає лише право на відстрочку від призову. При цьому, наявність такої відстрочки не звільняє позивача від виконання військового обов`язку в частині таких складових як от приписка до призовних дільниць; виконання військового обов`язку в запасі; дотримання правил військового обліку, як і від вірогідності бути залученим до виконання робіт, які мають оборонний характер в особливий період під час правового режиму воєнного стану. Відповідно до Законів України «Про правовий режим воєнного стану», «Про військовий обов`язок і військову службу», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про прикордонний контроль», Правил перетинання державного кордону право на перетин кордону позивача мало бути підтверджене документами, передбаченими указаними нормативними актами, яких позивач не надав

Позивач є здобувачем вищої освіти у національному закладі освіти, а тому його право на освіту у зв`язку із відмовою у перетині державного кордону не порушено, як не порушена і його свобода пересування у розумінні Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання».

Підсумовуючи вищевикладене, враховуючи першочерговий пріорітет публічного інтересу, обумовлений безпрецедентним масштабом загрози для суверенітету та незалежності України, Суд приходить до висновку, що спосіб реалізації державою у тих умовах прав, свобод та інтересів її громадян визначався потребою мобілізації оборонних людських та матеріальних ресурсів для забезпечення захисту державності, а тому є співмірним із застосованим до позивача обмеженням та не є свавільним.

Перевіривши оскаржуване рішення на предмет дотримання критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України, Верховний Суд не встановив невідповідності наведеним критеріям.

На підставі наведеного, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.