ВП ВС: Спір з Етичною радою з приводу оскарження висновку щодо відповідності кандидата на посаду члена ВРП критерію доброчесності не належить до юрисдикції судів України

Спір з Етичною радою з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності, зокрема оскарження висновку щодо відповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, а також списку кандидатів, рекомендованих для обрання на цю посаду, не належить до юрисдикції судів України (у тому числі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), а Етична рада у таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем.

Водночас до предметної юрисдикції адміністративного суду належать спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради у зв`язку з оцінюванням нею членів Вищої ради правосуддя.

До такого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові №990/120/22 від 10 листопада 2022 року (заявником виступив Руденко Анатолій Петрович, який не має стосунку до відбору кандидатів до ВРП. Він подав позов до Етичної ради, у якому просив визнати протиправною її бездіяльність щодо реагування на його заяву).

Обставини справи

Касаційний адміністративний суд Верховного Суду ухвалою від 15 серпня 2022 року позовну заяву передав за підсудністю до Дніпропетровського окружного адміністративного суду, оскільки при вирішенні питання про відкриття провадження у справі суд установив, що справа належить до територіальної юрисдикції (підсудності) іншого суду.

Судове рішення мотивовано тим, що ч. 4 статті 22 КАСУ передбачено вичерпний перелік суб`єктів, які можуть бути відповідачами у справах, що підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції. Натомість Етична рада, до якої заявлено позов у цій справі, є суб`єктом, який відсутній у переліку, визначеному статтею 22 КАСУ.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що, звертаючись із цим позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції, позивач порушив визначені КАСУ правила інстанційної підсудності, а тому позовну заяву необхідно передати за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання позивача до Дніпропетровського ОАС. При цьому позивачу роз`яснено, що він не позбавлений права на вирішення цього спору адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача.

КАС ВС зауважив, що питання відповідності позовної заяви вимогам КАСУ, у тому числі встановленого законом права особи на звернення з позовом, не вирішувалось, оскільки таке має вирішуватися компетентним на те судом.

В апеляційній скарзі Етична рада просила скасувати ухвалу КАС ВС та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

На її думку, КАС ВС сформулював помилковий висновок про віднесення до інстанційної юрисдикції місцевих адміністративних судів справ про оскарження рішень, дій або бездіяльності Етичної ради.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Велика Палата Верховного Суду нагадала, що в постанові від 26 серпня 2019 року у справі №855/364/19 дійшла висновку, що юрисдикція (підсудність) адміністративних спорів (справ) є правовим інститутом, який містить адміністративно-процесуальні норми, що розмежовують компетенцію щодо розгляду і вирішення адміністративних справ між окремими інституціями судової системи та між адміністративними судами одного інституційного рівня. Визначення компетентного суду для розгляду адміністративної справи провадиться, серед іншого, залежно від предмета публічно-правового спору або його суб`єктного складу, територіальних меж юрисдикції певного суду, функцій при розгляді справи, які виконує певний суд судової системи. Предметною юрисдикцією адміністративних судів є сукупність правил, що визначають чи розмежовують компетенції судів з розгляду адміністративних справ у першій інстанції залежно від предмета публічно-правового спору. Територіальна юрисдикція (підсудність) адміністративних судів - це сукупність правил, що визначають розмежування компетенції адміністративних судів одного рівня щодо розгляду адміністративних справ у першій інстанції залежно від території, на яку поширюється їхня діяльність. Інстанційною юрисдикцією адміністративних судів вважають правила, що визначають розмежування компетенції цих судів різного рівня при розгляді адміністративних справ.

Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад,  бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою. Зазначена норма викладена в редакції Закону № 1635-IX, який набрав чинності 05 серпня 2021 року.

Цим Законом доповнено розділ VII «Перехідні положення» КАС України пунктом 3, відповідно до якого Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів Вищої ради правосуддя відповідно до Закону № 1635-IX.

Згідно з пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX усі справи, пов`язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), проводять оцінювання членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення), оцінювання членів Вищої ради правосуддя підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті Верховного Суду як суду апеляційної інстанції.

Отже, Верховний Суд є судом першої інстанції для розгляду питань щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органу, який має повноваження оцінювати членів Вищої ради правосуддя. Цим органом є Етична рада як стосовно власне такого оцінювання, так і стосовно сприяння органам, що обирають (призначають) членів Вищої ради правосуддя, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності. Проте вказане не означає, що всі спори з Етичною радою належать до предметної юридисдикції адміністративного суду.

Законом № 1635-IX доповнено також Закон № 1798-VIII статтею 9-1, частиною першою якої передбачено, що Етична рада утворюється з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів Вищої ради правосуддя, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності.

Перелік органів, до компетенції яких віднесено вирішення питання про обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя, визначено у статті 131 Конституції України, за змістом якої Вища рада правосуддя складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох - обирає з'їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох - призначає Президент України, двох - обирає Верховна Рада України, двох - обирає з'їзд адвокатів України, двох - обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обирає з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Порядок обрання (призначення) цими органами членів Вищої ради правосуддя визначений статтями 10-13, 16 та 17 Закону № 1798-VIII.

Повноваження Етичної ради як органу, покликаного сприяти цим суб'єктам обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя в питаннях встановлення відповідності кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, визначені у статті 9-1 Закону № 1798-VIII.

Зокрема, Етична рада для здійснення своїх повноважень ухвалює та оприлюднює на офіційному вебсайті Вищої ради правосуддя обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, складає та оприлюднює список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена Вищої ради правосуддя; надсилає органу, що обирає (призначає) члена Вищої ради правосуддя, висновок щодо кожного кандидата та список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена Вищої ради правосуддя (пункти 8, 9 частини двадцятої статті 9-1 Закону № 1798-VIII).

Крім цього, пунктом 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX установлено, що Етична рада протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів Вищої ради правосуддя (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена Вищої ради правосуддя до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя.

Порядок та черговість оцінювання відповідності діючих членів та кандидатів у члени Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності визначаються Етичною радою з урахуванням можливості здійснення повноважень Вищою радою правосуддя відповідно до Конституції України.

Для цілей такого оцінювання Етична рада діє відповідно до положень частин одинадцятої - вісімнадцятої, двадцятої, двадцять першої статті 9-1 Закону № 1798-VIII.

За результатами одноразового оцінювання Етична рада може ухвалити рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена Вищої ради правосуддя, мотивованої рекомендації про звільнення члена Вищої ради правосуддя з підстав, визначених пунктами 3-5 частини першої статті 24 Закону № 1798-VIII.

За результатами розгляду мотивованої рекомендації про звільнення члена Вищої ради правосуддя орган, що обрав (призначив) члена Вищої ради правосуддя, може ухвалити таке рішення:

1) про задоволення рекомендації та звільнення члена Вищої ради правосуддя з посади;

2) про відхилення рекомендації Етичної ради про звільнення члена Вищої ради правосуддя.

Рішення Етичної ради за результатами одноразового оцінювання відповідності членів Вищої ради правосуддя (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності оприлюднюються на офіційному вебпорталі судової влади України (абзаци 1-3, 5, 8, 14 пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX).

Аналіз наведених норм свідчить про те, що Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї.

Остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів Вищої ради правосуддя, ухвалюються саме за результатами голосування з`їзду суддів України, з`їзду адвокатів України, всеукраїнської конференції прокурорів, з`їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, Верховної Ради України (щодо обрання членів Вищої ради правосуддя), а також Президентом України (щодо їх призначення). Відповідно таке рішення суб`єкта обрання чи призначення на посаду члена Вищої ради правосуддя має правове значення виключно для особи, щодо якої воно постановлене, і може бути оскаржено в судовому порядку лише такою особою.

Висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидатана посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена Вищої ради правосуддя), тобто не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.

З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття рішення про обрання / призначення члена Вищої ради правосуддя судовий контроль має здійснюватись щодо остаточного рішення, яке уповноважені приймати з`їзд суддів України, Президент України, Верховна Рада України, з`їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з`їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. В іншому випадку може виникати ситуація, за якої оцінка наявності або відсутності підстав для обрання / призначення кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя буде надана до вирішення цього питання компетентним суб`єктом або всупереч волі органу, який сприяє обранню / призначенню членів Вищої ради правосуддя.

Таким чином, аналіз наведених вище приписів законодавства України дає змогу дійти висновку, що спір з Етичною радою з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності (крім як щодо оцінювання членів Вищої ради правосуддя), зокрема оскарження висновку щодо відповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, а також списку кандидатів, рекомендованих для обрання на цю посаду, не належить до юрисдикції судів України (у тому числі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), а Етична рада у таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем. Водночас до предметної юрисдикції адміністративного суду належать спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради у зв`язку з оцінюванням нею членів Вищої ради правосуддя, як це визначено пунктом 5 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України у редакції Закону № 1635-IX.

Зважаючи на межі апеляційного перегляду, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що питання відповідності позовної заяви вимогам КАСУ, у тому числі щодо встановленого законом права особи на звернення з адміністративним позовом, має вирішуватися компетентним на те судом (постанова від 11 серпня 2022 року у справі № 990/54/22), який залежно, зокрема, від предмета позову має ухвалити рішення про відкриття провадження в адміністративній справі чи про відмову у його відкритті.

У справі, яка переглядається, позивач звернувся з позовом до Етичної ради, у якому оскаржує допущену, на його думку, бездіяльність Етичної ради щодо реагування на його заяву відносно кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя та у зв`язку з цим просить суд зобов`язати відповідача вчинити певні дії, а саме: зняти з розгляду Етичною радою кандидатуру до Вищої ради правосуддя.

Верховний Суд є судом першої інстанції для вирішення питання про відкриття чи відмову у відкритті провадження у цій справі з урахуванням висновків цієї постанови та положень, визначених пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення»  КАС України у редакції Закону № 1635-IX. Наведене свідчить про помилковість висновку КАС ВС щодо необхідності передачі позовної заяви за підсудністю до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Отже, ВП ВС постановила ухвалу КАС ВС скасувати, а справу направити до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.

Автор: В'ячеслав Хрипун

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.