Велика Палата ВС розглянула справу про непризначення головою ДСА Сергія Пушкара

Велика Палата Верховного Суду опублікувала постанову по справі №9901/276/19 за позовом Сергія Пушкара до Вищої ради правосуддя щодо непризначення його головою Державної судової адміністрації (ДСА).

Так, у травні 2019 року Сергій Пушкар звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив:

• визнати протиправною бездіяльність Вищої ради правосуддя щодо непризначення його на посаду Голови Державної судової адміністрації;
• зобов`язати ВРП на найближчому пленарному засіданні призначити його.

ВП ВС 8 вересня апеляційну скаргу Сергія Пушкара задовольнила частково: скасувала рішення Касаційного адміністративного суду від 19 вересня 2019 року і ухвалила нове рішення, яким визнала протиправною бездіяльність Вищої ради правосуддя щодо непризначення його на посаду Голови ДСА у строки, передбачені законодавством України.

У задоволенні решти позовних вимог було відмовлено.

Історія справи та рішення КАС ВС

Позивач зазначав, що 15 лютого 2019 року Комісія з питань вищого корпусу державної служби в системі правосуддя визначила його переможцем конкурсу на зайняття посади державної служби категорії «А» в системі правосуддя - Голови Державної судової адміністрації України. Оголошення щодо цього рішення опубліковано 15 лютого 2019 року. Після цього Комісія вичерпала свої повноваження.

Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 вересня 2019 року в задоволенні позову було відмовлено.

Свої висновки суд першої інстанції мотивував тим, що ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 березня 2019 року про забезпечення позову у справі № 640/2298/19, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року, зупинено дію рішення Комісії, прийнятого за результатами розгляду пункту 9 порядку денного засідання, закріпленого протоколом № 2 від 15 лютого 2019 року, яким визначено переможцем конкурсу на посаду Голови ДСА. Ця ухвала підлягала негайному виконанню, на дату вирішення цієї справи набрала законної сили, заходи забезпечення позову не скасовано і розгляд справи № 640/2298/19 не завершено.

За висновком суду, ВРП у такому випадку мала обґрунтовані підстави відкласти розгляд питання щодо призначення позивача на посаду Голови ДСА і таке її рішення не можна трактувати як протиправну бездіяльність, оскільки ВРП не може призначати на посаду державної служби особу, дію рішення про визнання якої переможцем конкурсу на цю посаду зупинено ухвалою суду, яка підлягає обов`язковому виконанню.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

Не погодившись із таким рішенням, позивач звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою. На переконання позивача, суд першої інстанції помилково не врахував, що ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 березня 2019 року у справі № 640/2298/19 станом на момент розгляду справи оскаржувалася та перебувала на розгляді в Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду. Також, на його думку, згідно з положеннями частини третьої статті 151 КАСУ не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів та встановлення заборон вчиняти дії щодо зупинення конкурсних процедур. Відтак наявність зазначеної ухвали не може зумовлювати невиконання ВРП своїх повноважень.

Представниця ВРП у відзиві на апеляційну скаргу зазначила, що висновки суду першої інстанції, викладені в оскаржуваному судовому рішенні, є обґрунтованими і такими, що відповідають встановленим судом обставинам, а доводи, викладені позивачем в апеляційній скарзі, їх не спростовують. Поведінка ВРП була зумовлена обов`язком виконати рішення, а тому не може вважатися протиправною.

Представниця третьої особи зазначила, що на момент призначення та проведення конкурсу Зеновій Холоднюк не був звільнений з посади Голови Державної судової адміністрації України, така посада не була вакантною, а тому рішення ВРП про оголошення конкурсу та про його результати не є законними. Окрім цього, зауважує про те, що постановою Шевченківського районного суду міста Києва від 12 серпня 2019 року у справі №761/26744/19 позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 172-8 Кодексу України про адміністративні правопорушення, та встановлено, зокрема, що він у своїх особистих інтересах як кандидат на зайняття посади Голови ДСА, конкурс на яку відбувся 15 лютого 2019 року, незаконно використав інформаційні матеріали для перевірки кваліфікаційної вимоги «Володіння іноземною мовою» кандидатів на зайняття посад державної служби категорії «А» у Державній судовій адміністрації України в рамках реалізації договору від 18 жовтня 2018 року № 12-К, укладеного між Національним агентством України з питань державної служби та Вищою радою правосуддя.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до пункту 1 Положення про проведення конкурсів для призначення на посади державних службовців у судах, органах та установах системи правосуддя, затвердженого рішенням ВРП від 05 вересня 2017 року № 2646/0/15-17 (далі - Положення про проведення конкурсів; тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), це Положення визначає процедуру проведення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби у судах, органах та установах системи правосуддя, метою якого є добір осіб, здатних професійно виконувати посадові обов`язки.

З питань, не врегульованих Положенням про проведення конкурсів, та якщо інше не передбачено цим Положенням, застосовується Порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року № 246 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2017 року № 648 (далі - Порядок). У випадку розбіжності регулювання між цими Положенням та Порядком застосовуються правила цього Положення.

Згідно з пунктами 57, 60 Положення про проведення конкурсів результати конкурсу оприлюднюються не пізніше ніж протягом 45 календарних днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурсу. Кандидат як учасник конкурсу має право оскаржити рішення конкурсної комісії відповідно до статті 28 Закону № 889-VIIІ.

Як убачається зі змісту Положення про проведення конкурсів, ним не регламентовано строків, протягом яких ВРП повинна на підставі результатів конкурсу прийняти рішення про призначення переможця конкурсу на посаду державної служби.

Натомість такий строк встановлено статтею 31 Закону про держслужбу № 889-VIIІ, згідно з частиною другою якої рішення про призначення на посаду державної служби приймається після закінчення строку оскарження результатів конкурсу, а в разі оскарження результатів конкурсу - після прийняття рішення за скаргою суб`єктом розгляду скарги (органом, уповноваженим на розгляд скарги), але не пізніше 30 календарних днів після оприлюднення інформації про переможця конкурсу, якщо інше не передбачено законом. Таке рішення приймається на підставі протоколу засідання конкурсної комісії.

Як установлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, підставою для призначення Сергія Пушкара на посаду Голови Державної судової адміністрації України є протокол засідання Комісії від 15 лютого 2019 року № 2, відповідно до якого за результатами розгляду пункту 9 порядку денного засідання його обрано переможцем конкурсу на зазначену посаду. Учасники конкурсу його результатів не оскаржували, а інші особи таким правом не наділені.

Отже, зазначає ВП ВС, «ВРП не мала підстав «гальмувати» процедуру призначення переможця конкурсу». Суд враховує, що приписи частини третьої статті 31 Закону № 889-VIIІ, яка підлягає застосуванню в цій справі, встановлюють граничний строк для прийняття рішення про призначення, навіть якщо оскарження результатів конкурсу ще не завершене.

Тобто оскарження результатів конкурсу в адміністративному судочинстві і заходи забезпечення позовів, які можуть бути вжиті в межах цього оскарження, не можуть перешкоджати і не перешкоджають прийняттю рішення про призначення по завершенню строку, передбаченого частиною третьою статті 31 Закону № 889-VIIІ. Після оприлюднення інформації про переможця конкурсу повноваження конкурсної комісії є вичерпаними, надалі здійснюється діяльність суб`єкта призначення (у цій справі - ВРП), яка полягає у прийнятті рішення про призначення. Перешкодити здійсненню цієї діяльності могли б заходи із забезпечення позову, які полягають у забороні суб`єкту призначення вчиняти відповідні дії.

Однак закон (пункт 1 частини третьої статті 151 КАС України) не допускає забезпечення позову шляхом зупинення актів ВРП та встановлення для неї заборони або обов`язку вчиняти певні дії, і такі заходи не вживались. Отже, з метою безперебійного функціонування державного органу закон вимагає від ВРП прийняти рішення про призначення в межах встановленого в законі строку навіть в умовах оскарження результатів конкурсу, що триває.

Тобто бездіяльність ВРП є протиправною. Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово зазначала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень необхідно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість і межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Самі собою строки поза зв`язком з конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не матимуть правового значення, якщо в зобов`язаної особи існували певні об`єктивні обставини, які перешкодили належному виконанню функцій державним органом. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких установлюється цей строк.

Діючи як суд апеляційної інстанції, Велика Палата Верховного Суду приймає до уваги, що заходи забезпечення щодо заборони прийняття рішення Комісією, вжиті у справі № 640/2298/19, скасовано касаційним судом.

Пунктом 35 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII передбачено, що Голова Державної судової адміністрації України, заступники Голови Державної судової адміністрації України продовжують виконувати свої повноваження до призначення Голови Державної судової адміністрації України та його заступників відповідно до цього Закону. Відтак законодавцем унормовано строковість виконання повноважень попереднього голови Державної судової адміністрації України до призначення нового керівника за конкурсом. Протилежне застосування закону перешкоджатиме меті його реалізації - призначення за конкурсом державних посадовців в органах судової влади для досягнення цілей перезавантаження кадрів на конкурсній основі під час проведення судової реформи.

Велика Палата Верховного Суду вважає відсутніми підстави, які б перешкоджали призначити позивача на посаду за результатами проведеного конкурсу.

Щодо «втручаня в особисте життя»

Разом з тим у судовому засіданні 9 червня 2022 року Сергій Пушкар повідомив про те, що внаслідок тривалого очікування призначення на посаду Голови ДСА його більше не цікавить, оскільки він працевлаштувався в іншому місці і не має наміру змінювати своє місце роботи.

Відповідно до статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях напрацював критерії, за якими втручання в особисте життя є порушенням прав людини у розумінні статті 8 Конвенції. Так, у пункті 266 рішення ЄСПЛ від 17 жовтня 2019 року у справі «Полях та інші проти України» (заява № 58812/15 та 4 інші заяви) зазначено, що втручання відповідає статті 8 Конвенції лише, якщо воно здійснювалося «згідно із законом» і було «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення однієї або більше цілей, зазначених у пункті 2 цієї статті Конвенції.

Професія є складовою права на приватне життя, що підтверджується усталеною практикою ЄСПЛ. Зокрема, у пункті 165 рішення від 09 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11) ЄСПЛ зазначив, що приватне життя «включає право особи на формування та розвиток стосунків з іншими людьми, включаючи стосунки професійного або ділового характеру» (див. рішення від 07 серпня 1996 року у справі «С. проти Бельгії» (С. v. Belgium), пункт 25, Reports1996-III). Стаття 8 Конвенції «захищає право на особистий розвиток та право встановлювати та розвивати стосунки з іншими людьми та оточуючим світом» (див. рішення від 29 квітня 2002 року у справі «Прітті проти Сполученого Королівства» (Pretty v. The UnitedKingdom), заява № 2346/02, пункт 61, ECHR 2002-III).

Поняття «приватне життя» в принципі не виключає відносини професійного або ділового характеру. Урешті-решт, саме у рамках трудової діяльності більшість людей мають значну можливість розвивати стосунки з оточуючим світом (див. рішення від 16 грудня 1992 року у справі «Нємець проти Німеччини» (Niemietz v. Germany), пункт 29, Series А № 251-В). Отже, обмеження, накладені на доступ до професії, були визнані такими, що впливають на «приватне життя» (див. рішення у справах «Сідабрас та Джяутас проти Литви» (Sidabras and Dziautas v. Lithuania) (<…>), заяви № 55480/00, 59330/00, пункт 47, ECHR 2004-VIII та «Бігаєва проти Греції» (Bigaeva v. Greece), заява № 26713/05, пункти 22-25, від 28 травня 2009 року). Схожим чином, звільнення з посади було визнане втручанням у право на повагу до приватного життя (див. рішення від 19 жовтня 2010 року у справі «Озпінар проти Туреччини» (Ozp?nar v. Turkey) (<…>), заява № 20999/04, пункти 43-48). Насамкінець, стаття 8 Конвенції охоплює питання захисту честі та репутації як частину захисту права на повагу до приватного життя (див. рішення у справах «Пфайфер проти Австрії» (Pfeifer v. Austria), заява № 12556/03, пункт 35, від 15 листопада 2007 року та «А. проти Норвегії» (А. v. Norway), заява № 28070/06, пункти 63, 64, від 09 квітня 2009 року).

Тому обмеження, що накладаються на доступ особи до посади, публічний конкурс на заміщення якої ця особа перемогла, можуть розглядатися як втручання у приватне життя, якщо такі обмеження не здійснювалися «згідно із законом» та не були «необхідними у демократичному суспільстві» в розумінні статті 8 Конвенції.

Беручи до уваги таке трактування ЄСПЛ статті 8 Конвенції, Велика Палата Верховного Суду висновує про часткове втручання ВРП у приватне життя позивача, оскільки Пушкар мав законні очікування на працевлаштування на посаду за наслідком проведеного конкурсу у строки, чітко встановлені законодавцем. Однак унаслідок протиправної бездіяльності ВРП процедура його призначення не відбулася в межах визначеного законом 30-денного строку, а в подальшому була призупинена за наслідком незаконно застосованих заходів забезпечення позову в іншій справі, учасником якої Пушкар не був.

Велика Палата Верховного Суду зазначає, що на відміну від законодавства, яке діє erga omnes (щодо всіх, тобто з правовим ефектом щодо невизначеного кола суб`єктів), судове рішення у приватноправовому спорі діє inter partes (тобто з правовим ефектом тільки для сторін у справі). Судове рішення, ухвалене у справі, ні за яких обставин не може бути протиставлене особі, яка не брала участі в цій справі. Такого висновку Велика Палата Верховного Суду дійшла в постанові від 30 червня 2020 року у справі № 19/028-10/13 (провадження № 12-158гс19, пункт 10.28) та в ухвалі від 07 квітня 2020 року у справі № 504/2457/15-ц.

Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципів законності та верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності. Установлена правова процедура як складова принципів законності та верховенства права є важливою гарантією зовнішньої форми поведінки з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до заінтересованої особи. Отже, у цілому ВРП не дотримала правової процедури щодо призначення на посаду за наслідком оголошення переможцем у цьому конкурсі.

З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду, діючи як суд апеляційної інстанції, вважає доведеними обставини протиправної бездіяльності ВРП.

Приймаючи до уваги пояснення Сергія Пушкара про те, що він не претендує на зайняття цієї посади за наслідком судового розгляду в цій справі відповідно до заявлених ним позовних вимог, Велика Палата Верховного Суду вважає достатньою сатисфакцією для позивача визнання в судовому порядку потиправною бездіяльності ВРП щодо непризначення позивача на посаду Голови Державної судової адміністрації України відповідно до рішення створеної при ВРП Комісії від 15 лютого 2019 року. При цьому в задоволенні позову в частині вимог про вчинення дій з призначення його на зазначену посаду необхідно відмовити, позаяк позивач не претендує на вчинення таких дій із застосуванням судового примусу.

Подібного висновку про можливість захисту права особи в адміністративному процесі шляхом визнання протиправною бездіяльності державного органу дійшла Велика Палата Верховного Суду в постанові від 03 листопада 2021 року у справі № 9901/378/20 (провадження № 11-264заі21, пункти 40-43).

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.