Якість вищої освіти забезпечуватиме новий держрегулятор

У лютому довга історія зі створення одного із ключових органів управління в системі вищої освіти — Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (НАЗЯВО) — добігла кінця. Уряд затвердив керівництво агентства, і воно нарешті взялося за роботу.

Як відомо, утворення цього постійно діючого колегіального органу було передбачене Законом України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року. Відтепер НАЗЯВО перебирає на себе такі важливі регуляторні та контрольні функції, як акредитація вищих навчальних закладів і освітніх програм, а також під її крило переходить вся система здобуття наукових ступенів.

«Судово-юридична газета» вирішила більш докладно розпитати про новий орган у одного з ідеологів освітньої реформи, безпосереднього учасника процесу створення НАЗЯВО, заступника міністра освіти і науки України Юрія Рашкевича.

— Створення НАЗЯВО — що це для реформи вищої освіти?

— Це критично важливий крок у розбудові системи вищої освіти. Власне, наголошую на слові «система». Справа в тому, що існують так звані європейські стандарти та рекомендації щодо забезпечення якості вищої освіти. Остання редакція цих стандартів була прийнята на конференції міністрів освіти країн-членів Болонського процесу в Єревані в 2015 році. Цими рекомендаціями передбачається, що для ефективного функціонування будь-якої системи вищої освіти в кожній державі повинна існувати, по-перше, система внутрішнього забезпечення якості. По-друге, одночасно повинна існувати і система зовнішнього забезпечення якості.

В Україні другої компоненти ніколи не існувало. До утворення НАЗЯВО акредитацію спеціальностей чи освітніх програм, як один з основних інструментів забезпечення якості освіти, здійснювало Міністерство освіти. А коли міжнародні партнери нас питали, як у нас здійснюється зовнішнє забезпечення якості, ми пояснювали, що це також робить міністерство. І нам невтішно казали, що у нас немає реальної системи зовнішнього забезпечення якості.

— Мається на увазі незалежне від державних органів забезпечення якості освіти?

— «Незалежність» — це філософська категорія, тому йдеться саме про зовнішнє. Якщо акредитаційна комісія є частиною міністерства, це внутрішнє забезпечення якості. Має бути щось відмінне від МОН, що діє без прямої функціональної залежності. У цьому полягає ота незалежність.

Зазначений елемент був закладений в закон про вищу освіту 2014 року. Назвали це НАЗЯВО і почали створювати в 2015 році.

— Які основні функції покладено на нового регулятора?

— В першу чергу, система акредитації освітніх програм. НАЗЯВО тут співпрацює з МОН, але одночасно має свій дуже важливий інструмент впливу. Йдеться про перелік спеціальностей, про класифікації.

До компетенцій агентства віднесено також низку важливих функцій, як, скажімо, створення критеріїв оцінювання освітньої та наукової діяльності університетів, побудова їх рейтингів. У нас тут поки що дуже мало зроблено. А це дуже потужний інструмент, який може мати визначальний вплив на університетську систему.

НАЗЯВО, крім того, присуджуватиме наукові ступені (вчені звання залишаються за міністерством). Сюди входить і створення справедливих умов здобуття наукових ступенів, і, найголовніше, акредитація спеціалізованих вчених рад.

— Наскільки складним був процес створення агентства?

— Перша спроба створення агентства була невдалою. Вважаю, основною проблемою стало те, що суспільство не було відповідно підготовлене до змін. У результаті запропоновані демократичні процедури дуже легко стали об’єктом маніпуляцій.

Це проявилося саме при створенні ще першого складу агентства, коли зібралися представники університетів (у залі було не менше тисячі осіб), які мали обрати 9 членів агентства від державних закладів вищої освіти. Абсолютна більшість про процедури обрання не була поінформована, і зрозуміло, що цим скористалися. Ще до початку засідання ходив певний списочок. Хто його складав, невідомо. Проте в результаті виявилося, що всі люди зі списку потім були обрані. Потім уже з’ясувалося, що серед них опинилися люди люстровані або звинувачені у плагіаті, корупції ітощо.

Скандали супроводжували процес створення агентства увесь час. Зазвичай лунали безпідставні звинувачення. Наприклад, часто можна почути, що наявність заступника міністра у конкурсній комісії означає контроль з боку влади. Прикро, що незадоволені амбіції певних осіб потім конвертувалися в судові справи.

Перші звернення в суд були, щоб не дати затвердити обраний новий персональний склад агентства. Позов базувався на тому, що начебто не всі члени агентства були обрані відповідно до процедури. Тут можна дискутувати, але вважаю, що ми діяли відповідно до закону.

Прозорість відбору була неймовірна — онлайн-трансляція. Тому трохи смішно виглядає звинувачення, що всі члени конкурсної комісії прийшли на вирішальне засідання вже з готовими заповненими відомостями. Чому це дивує? Тому що особисто я протягом останнього тижня з ранку до ночі вивчав досьє кожного із 116 претендентів. Кожний із них серед багатьох документів надав два найважливіших: мотиваційний лист і резюме. Це все треба було прочитати. Робив собі певні нотатки. То що, на засіданні ми мали розігрувати якійсь спектакль? Прийти з чистими листочками, витягати свої нотатки і заповнювати відомості? Зрозуміло, що суд все це розглянув і відхилив позов.

Наступні позови із забезпеченням ставили за мету перешкодити призначенню голови НАЗЯВО. Так само не вийшло.

На жаль, секретаріат, який утворили у вересні 2017 року, щоб той допомагав створювати агентство, не сприяв зменшенню конфліктності. Навпаки, став її джерелом. Про це багато вже писалося.

Тепер там новий голова і новий статут, де чітко записано, що голова секретаріату затверджується членами НАЗЯВО за поданням голови агентства. Після затвердження той самостійно добирає штат.

— Чому при відборі членів НАЗЯВО в конкурсі не було такого досить ефективного етапу, як співбесіда?

— Тут була своя історія. Коли готувався перший проект положення про конкурс, співбесіда з кандидатами була передбачена. Ми розуміли: якщо проводити співбесіди із сотнею претендентів, навіть приділивши по 15–20 хвилин кожному, це відбирає багато часу. А з цим були проблеми.

Брак часу виник від того, що четверо членів комісії з дев’яти — це міжнародні учасники, які не можуть сюди на тиждень приїхати. Вони представляють найважливіші чотири європейські агенції, які діють у сфері освіти. Це люди дуже зайняті, у яких усе розписано на місяці вперед, і нам дуже пощастило, коли знайшли в грудні три дні, в які троє із чотирьох змогли прибути. На інші дні протягом усього року — двоє максимум. А критично, щоби троє, бо в законі чітко розписано, що за особу, яка претендує стати членом агентства і набрала високі бали, все одно мають таємним голосуванням проголосувати більшість з української п’ятірки (троє членів комісії) і більшість з чотирьох іноземців (також виходить троє). Тож якби до нас приїхало менше трьох іноземців, ми мали б великі проблеми.

Щоб розв’язати часову проблему, передбачили двокрокову процедуру. Спочатку тільки на основі документів ми обираємо так званий короткий список, який, за нашими оцінками, мав би складатися з 30–40 осіб, а потім їх запрошуємо і проводимо з ними співбесіду. Навіть 30 людей по 20 хвилин — це 10 годин, два робочі дні. Але це вже більш реалістично, ніж співбесіди з усіма.

Коли ми записали цю процедуру, Мінюст її не пропустив. Він мотивували це тим, що в законі таке не передбачено. У законі, мовляв, говориться лише про прямий вибір. У такому разі, як вже зазначав, організація співбесід з усіма кандидатами не вкладалася у триденний термін.

Ми тоді розписали спеціальні вимоги до мотиваційного листа та резюме, щоб інформація там була максимальною.

Щоб питання із співбесідою у майбутньому реалізувати, його треба однозначно записати в законі.

— Чому серед членів НАЗЯВО є навіть студенти?

— Це прописано в законі. Крім того, є вже згадані європейські стандарти забезпечення якості вищої освіти. Там один із важливих аспектів — це так зване студенто-центроване навчання, тобто участь студентів в управлінні університетом, факультетом, у системах акредитації, у розбудові нормативних актів тощо. Тому в усіх країнах, де існують такого типу агентства, завжди до їх складу входять представники студентства. Студентські питання обов’язково є в полі зору акредитаційних комісій. Це вже канонізовано в цілій Європі.

— Наскільки фаховим може бути вплив представників студентства на роботу НАЗЯВО?

— Два обраних студенти — Лідія Фесенко і Микита Євстіфеєв — проходили серйозний вишкіл. Вони є в керівництві Асоціації студентів України, яка є членом Європейської асоціації студентів. Ця структура на своєму рівні організує цілу серію вишколів. Особисто я був приємно здивований, коли почув їх виступи, спостерігав участь у дискусіях. Це добре підготовлені студенти.

— Хто увійшов до НАЗЯВО від роботодавців?

— Згідно із законом, троє з 23 членів агентства мають представляти роботодавців, причому всеукраїнські організації роботодавців. Таких в Україні є мінімум 16. Більшу частину з них об’єднує Федерація роботодавців України. Проте висувати кандидатів можуть і безпосередньо професійні об’єднання, асоціації, спілки роботодавців.

Важливо, що у нас висування кандидатів не було монополізоване кимось. Обрані члени агентства представляли різних роботодавців: Олена Колеснікова — від металургів, Андрій Бутенко — від агросектора, Анатолій Гармаш — від Федерації роботодавців.

До речі, інколи кандидат міг одночасно представляти різні галузі знань та сфери діяльності, серед яких закріплені певні квоти. Скажімо, Андрій Бутенко з одного боку є представником галузі гуманітарних наук, з другого — працівник приватного закладу вищої освіти, але висунутий роботодавцями.

Загалом законом було визначено 11 таких сфер діяльності, або представницьких груп за нашою внутрішньою термінологією. Конкурсна комісія мала обрати членів НАЗЯВО, які б мали представляти державні ЗВО — 8 місць, приватні ЗВО — 1, комунальні ЗВО — 1, студентство — 2, роботодавців — 3, Національну академію наук — 2, галузеві академії — по 1 місцю для Національної академії педагогічних наук, Національної академії аграрних наук, Національної академії мистецтв, Національної академії правничих наук, Національної академії медичних наук. Місце останньої залишилося вакантним, на нього оголошений додатковий конкурс.

Таким чином, алгоритм відбору виглядав так: спочатку конкурсна комісія після оголошення конкурсу, прийому і розгляду поданих документів затвердила загальний список претендентів із 116 осіб. Потім виділила 11 груп і по кожній обрала необхідну кількість найсильніших представників.

Ще такий цікавий момент: у конкурсі взяли участь багато самовисуванців. Вони мають такі ж права, як і інші учасники, це передбачено законом. До речі, обраний нині голова НАЗЯВО Сергій Квіт також був самовисуванцем. Очевидно, його могла Києво-Могилянська академія висунути чи Спілка ректорів університетів, але це вимагало додаткових бюрократичних процедур.

— Яким чином роботодавці причетні до освітнього процесу?

— Вплив і участь професійних об’єднань в освітньому процесі, вважаю, буде дуже позитивним. Бо одним із недоліків, про який усі говорять, є невідповідність освітніх програм вимогам ринку праці. Ми кажемо роботодавцям: добре, поможіть, зробіть так, щоб програми відповідали вашим вимогам, беріть участь у їх створенні. Це мусить бути процес взаємодії. І через НАЗЯВО цей процес може бути добре налагоджений. Тим більше, що у агентства одна із основних функцій — акредитація освітніх програм.

— Кажуть, що професійна спільнота не дуже охоче бере участь у цьому процесі.

— Давайте розберемося. У нас, на жаль, поки немає жодного професійного стандарту з вищої освіти. Їх досить активно розробляють зараз у професійній та технічній освіті, тобто для кваліфікованих робітників і молодших спеціалістів. Руки до вищої освіти ще не дійшли. Займатися цим буде не стільки НАЗЯВО, скільки Національне агентство кваліфікацій, яке зараз також на етапі створення. Його завданням якраз і буде розробка філософії, методології, системи професійних стандартів.

Нині всі затверджені академічні стандарти для вищої освіти мають певні елементи, які можна назвати профстандартом. Науково-методична комісія, яка їх розробляла, очевидно, врахувала ті стандарти, які є в Європі. Наприклад, з ІТ, з кібербезпеки. Є вже ціла низка документів загальноєвропейських, які можна вважати якщо не профстандартом, то дуже доброю основою для нього.

Не менш важливо, щоб був якийсь результат, повинна бути опрацьована певна методологія. Люди повинні однією мовою говорити. Проблема полягає в тому, що наша університетська система уже говорить європейською мовою (компетентності, результати навчання), а представники роботодавців ще в полоні старих традицій. Тому алгоритм погодження і конвертації вимог професійного стандарту в академічний у нас ще не відпрацьований.

Коли запрацює Національне агентство кваліфікацій, йому доведеться відразу виправити допущену помилку — включити в комісії зі створення профстандартів представників роботодавців. Ці комісії створювали три роки тому, і в жодну (а їх там понад сотню) не включили роботодавців. З ними намагалися співпрацювати, але коли ти не є учасником процесу, мотивація, зрозуміло, невисока.

— Як у подальшому буде побудована співпраця міністерства і агентства?

— Співпраця будуватиметься, в першу чергу, на законодавстві. У законі чітко розписані функції, які має виконувати НАЗЯВО, які саме речі (їх більшість) мають бути побудовані на співпраці, взаєморозумінні і взаємній підтримці тих чи інших нормативних документів чи процедур. Скажімо, агентство щось готує, пропонує, а ми затверджуємо, або міністерство щось готує, але агентство має дати своє бачення, і тільки після цього документ затверджується.

Я собі так уявляв агентство, щоб там був безсумнівний лідер, високопрофесійний, висококваліфікований, досвідчений фахівець. Мої сподівання справдилися, бо головою став Сергій Миронович Квіт. Колишній ректор, міністр, професор, він також очолював службу якості освіти в Києво-Могилянській академії. Кращого дійсно важко уявити. Тобто НАЗЯВО отримало виразного лідера і професіонала у цій сфері.

Серед членів агентства — теж гідні люди. Абсолютна більшість з них мають досвід і відповідний вишкіл з питань, пов’язаних із забезпеченням якості освіти.

Нам дуже важливо, щоб НАЗЯВО було фаховим і системно незалежним. Оскільки дуже багато функцій і повноважень покладено на агентство, воно стає дуже впливовим державним органом.

На жаль, у нас і досі сидить ментальність, що все це треба взяти під контроль. І оце прагнення контролю час від часу пробивається. В результаті — усі ті закулісні, кулуарні скандали, звинувачення, створення перешкод для діяльності агентства.

У будь-якому разі агентство створене, воно почне функціонувати, почне налагоджуватися взаємодія з міністерством, стануть ясними і переваги, і недоліки. Якщо будуть потрібні якісь зміни в законодавстві з точки зору урівноваження балансу відповідальності й прав, вони будуть зроблені. Також дуже добре, що і МОН, і агентство періодично, кожні 2–3 роки змінюють свій склад.

— Яке місце НАЗЯВО приділено у Болонському процесі?

— Минулого року в Парижі відбулася конференція міністрів освіти країн-членів Болонського процесу. Там особливо підкреслювали необхідність розбудови системи забезпечення якості освіти в кожній державі на основі європейських стандартів і рекомендацій. Там прямо записано, що має бути система внутрішнього і зовнішнього забезпечення якості. Це пряма вимога Болонського процесу. Без НАЗЯВО ми були у хвості процесу серед інших країн-членів.

Тепер воно у нас є де-юре. Далі воно буде розбудовуватись реально, і в наступному Болонському звіті ми будемо виглядати набагато краще.

— Такі ж структури є і в інших країнах?

— Так. Скажімо, у Великобританії це QAA (QualityAssuranceAgency) — агентство із забезпечення якості вищої освіти. У Польщі це РКА (PolskaKomisjaAkredytacyjna) — експертний орган оцінки якості освіти в польських університетах. Вони мають різні назви і по-різному утворюються. Наприклад, у тій же Польщі, якій не дорікнеш відсутністю демократії, усіх 82 членів їхнього аналогу НАЗЯВО особисто визначає міністр освіти. Університети дають йому претендентів, і він вибирає з нього. Потім із обраних призначає голову, заступників і керівника секретаріату.

— На Вашу думку, обраний склад НАЗЯВО здатний проявити себе за час своєї каденції, показати доцільність існування цього органу?

— Дуже розраховую на це. Було б добре, якби за три роки НАЗЯВО вдалося реально розпочати працювати за призначенням. Адже цей рік, очевидно, піде на розбудову структури. Поки ми маємо, так би мовити, верхівку айсберга. Далі треба створити галузеві експертні ради по кожній галузі, яких 29. Вони будуть відповідати за акредитацію. Ще потрібно підібрати експертів, навчити їх. Для цього треба мати методики і ресурси.

Крім того, паралельно необхідно розробляти механізми, яких раніше не було. Зокрема, йдеться про скасування незаслужено присуджених свого часу наукових ступенів. Це дуже чутлива для багатьох тема. В Європі це поширена практика: людина працює міністром 20 років, а в неї виявили плагіат, тож відразу відставка і позбавлення наукового ступеня.

До утворення НАЗЯВО в Україні ніхто не мав права на подібні дії. Агентство отримало такі повноваження. Проте тут не можна діяти прямолінійно, адже у будь-якій науковій статті знайдеться абзац, який буде схожим на написаний кимось раніше. Цей абзац нікчемний щодо основного змісту статті, скажімо, про визначення Болонського процесу, про який писали десятки тисяч людей, і важко щось нове придумати, але схожість можна використати як формальну підставу для звинувачення в плагіаті.

Таким чином, попереду ще багато роботи, і за рік-два не варто очікувати видимих результатів.