НАБУ vs НАПК: что скрывается за громкими обвинениями

Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ) в очередной раз выступило с критикой в адрес Национального агентства по вопросам противодействия коррупции (НАПК). На этот раз гнев ведомства вызвало разъяснение НАПК от 8 декабря 2017 года о необходимости предварительного установления фактов нарушения антикоррупционного законодательства.

Дело в том, что в НАПК считают, что вначале Агентство должно проверить факты декларирования недостоверной информации и незаконного обогащения лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления. И только потом НАБУ сможет начинать преследование таких лиц в уголовном порядке по ст. 366-1 (Декларирование недостоверной информации) и ст. 368-2 УК Украины (Незаконное обогащение).

26 января и 14 февраля НАБУ  опубликовало заявление о сомнительности данных правил НАПК и невозможности их применения. Также было указано, что с этой позицией согласен и Совет общественного контроля НАБУ (его возглавляет адвокат и активист Роман Маселко), и признанные специалисты в области уголовного права и уголовного процесса, под которыми подразумевается вывод эксперта «Центра политико-правовых реформ» Николая Хавронюка.

НАПК в ответ указало, что предоставляемые разъяснения полностью соответствуют требованиям закона. Этот ответ очень не понравился директору НАБУ Артему Сытнику, который обвинил агентство в срыве е-декларирования. 8 февраля НАПК сделало еще одно заявление, куда более жесткое, чем все предыдущие.

Агентство упрекнуло директора НАБУ в том, что философия работы антикоррупционного бюро стала такой, что это ведомство всегда трактует законодательство по-своему, его детективы считают свои требования и действия всегда правильными, они позволяют себе заставлять уполномоченных лиц НАПК выписывать формулировки в решениях о результатах полной проверки декларации так, как им нужно. Таким образом, получается, что вместо взаимодействия НАБУ и НАПК, имеем лишь очередные обоюдные обвинения. При этом  если на защиту НАБУ встал весь пул общественных активистов, то в отношении НАПК баланс оказался нарушен. Но попытаемся найти аргументы в поддержку позиции НАПК.

В первую очередь следует отметить, что сегодня в деятельности органов досудебного расследования уже сложилась определенная практика применения ст. 366-1 Уголовного кодекса Украины и ст. 214 Уголовного процессуального кодекса Украины. Бывают случаи, когда НАБУ при получении заявления о совершении правонарушения, предусмотренного ст. 366-1 УК, передает данный вопрос на рассмотрение НАПК без внесения сведений об уголовном правонарушении в Единый реестр досудебных расследований (ЕРДР).

Из судебной практики обжалований бездействия НАБУ следует, что механизм передачи из НАБУ в НАПК заявлений об указанном уголовном правонарушении не вызывает возражений у судов. Противоречия в судебной практике возникают тогда, когда оба ведомства не вносят сведения в ЕРДР. Бывает, что суд соглашается с невнесением сведений об уголовном правонарушении по ст. 366-1 УК, но бывает, и обязывает внести такие сведения. В третьем случае бывает так, что суд признает правомерными действия НАБУ о сообщении заявителю об отсутствии оснований для внесения сведений об уголовном правонарушении в реестр.

Примечательно, что, согласно данным Единого реестра судебных решений, с момента создания НАБУ в суд было подано около 1000 жалоб относительно бездеятельности должностных лиц Антикоррупционного бюро, а именно: о невнесении детективами НАБУ сведений в ЕРДР. Более того, НАБУ отказывало в открытии уголовных производств по статьям 366-1 и 368-2 УК даже поддерживающим его организациям «Центр противодействия коррупции» и «Автомайдан».

В такой ситуации возникает объективная необходимость четкого определения действий антикоррупционных органов относительно применения положений ст. 214 УПК в уголовных правонарушениях, предусмотренных ст. 366-1 и 368-2 УК Украины, и выработки такого подхода, который устранил бы риски избирательности, дискриминации, неэффективности, конфликта интересов, а также способствовал бы уменьшению коррупционных рисков у лиц, уполномоченных на выполнение функций государства на данном участке деятельности. Выработка такого подхода является одним из ключевых составляющих антикоррупционной политики, формирование которой, согласно закону, является задачей именно НАПК.

Исходя из позиции НАПК, видится логичным, что если в результате проверки Агентством декларации и мониторинга образа жизни определенного лица не будет обнаружено признаков уголовных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 366-1, 368-2 УК, и если соответствующий орган досудебного расследования, открыв уголовное производство по заявлению о том же лице, придет к такому же выводу, то состоится двойное расходование бюджетных, человеческих, технических, организационных, временных средств на дублирование одной и той же работы без результата.

С другой стороны, действующий УПК не предусматривает возможности обжалования действий следователя, прокурора относительно внесения сведений в ЕРДР в случае отсутствия достаточных объективных данных о признаках совершения уголовного преступления в соответствующих заявлениях или сообщениях. Вместе с тем, необоснованное и избирательное открытие уголовного производства является основанием для проведения следственных действий, в природе которых лежит ограничение конституционных прав и свобод личности, что само по себе нарушает такие принципы уголовного производства, как верховенство права, законность, невмешательство в частную жизнь и т.п.

На данный аспект обращает внимание и судебная практика. В частности, в судебном решении об отказе в отстранении от должности председателя Государственной аудиторской службы Украины было указано, что, по мнению суда, «внесение сведений в Единый реестр досудебных расследований и начало досудебного расследования уголовных правонарушений, предусмотренных статьями 366-1 и 368-2 УК Украины, без надлежащих проверок и заключений со стороны НАПК, является необоснованным вмешательством в частную жизнь лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления, со стороны правоохранительных органов».

Ст. 29 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года предусматривает, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Согласно ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и корреспонденции; органы государственной власти не могут вмешиваться в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны.

Парламентская ассамблея Совета Европы также отметила, что право каждого человека на приватность и право на свободу выражения взглядов является основой демократического общества; эти права не являются абсолютными и не имеют иерархического характера, поскольку имеют одинаковую ценность. Исходя из этого, право на приватность, закрепленное в статье 8 Конвенции, должно защищать частную жизнь лица не только от власти, но и от подобных действий со стороны других лиц или институтов, в частности средств массовой информации (пункты 11 и 12 резолюции №1165 (1998) «Право на приватность»).

Необходимо также вспомнить практику Европейского суда по правам человека, которая вместе с решениями этого суда признается в Украине источником права по делам относительно защиты персональной информации и запрета вмешательства в личную и семейную жизнь.

В частности, п. 69 Решения по делу «Ганновер против Германии» от 24 июня 2004 года определено, что каждый, в том числе и люди, известные общественности, должны иметь «законные гарантии, что их частная жизнь будет защищена».

Следует отметить, что конституционный принцип любого правового государства предполагает установление правопорядка, который должен гарантировать каждому утверждение и обеспечение прав и свобод человека (ст. 1, 3, часть вторая ст. 19 Конституции Украины), как и то, что обвинение не может основываться на доказательствах, полученных незаконным путем, а также на предположениях. А все сомнения относительно доказанности вины лица истолковываются в его пользу (часть третья ст. 62 КУ).

Более того, проблема ст. 366-1 и 368-2 Уголовного кодекса Украины уже длительное время обсуждается среди юристов-экспертов, а также в депутатском корпусе, что в итоге привело к двум конституционным представлениям, которые на данный момент находятся на рассмотрении в Конституционном Суде Украины. Первое представление касается соответствия Конституции Украины отдельных положений Закона Украины «О предотвращении коррупции» от 14 октября 2014 № 1700-VI, и статьи 366-1 Уголовного кодекса Украины, второе — положений статьи 368-2 Уголовного кодекса Украины.

Обращает внимание и то, что в письме, адресованном аудитору НАБУ, исполнительный секретарь GRECO, говоря о необходимости обеспечения независимости НАБУ, как и об обеспечении независимости и эффективности НАПК, среди прочего указывал, что «НАБУ не может расследовать незаконное обогащение и внесение недостоверных сведений в декларации без официальных результатов проверки НАПК».

Возвращаясь к заключению профессора Николая Хавронюка, эксперта Центра политико-правовых реформ, на которое часто ссылаются активисты и НАБУ, следует отметить, что данная работа, безусловно, содержит развернутый критический анализ и, соответственно, немало тезисов и позиций, которые кажутся достоверными.

В то же время, большинство этих тезисов и позиций при взвешенном и непредвзятом анализе на самом деле свидетельствует в пользу правомерности, целесообразности и своевременности указанного вначале разъяснения НАПК. Кроме того, многие критические позиции данного заключения, как и многочисленные утверждения, имеют спорный характер и, что самое интересное, определенным образом призывают компетентные государственные органы устраниться в уголовном процессе от соблюдения основных прав и свобод человека, сознательно допускать нарушения обязательных для Украины международных договоров, пренебрегать практикой Европейского суда по правам человека. Иными словами, очевидным является то, что изложенные в заключении ЦППР выводы — это позиция одного человека, который готовил документ.

Публичные же призывы и утверждения НАБУ и активистов, что рекомендации НАПК не могут быть применимы и что они неправомерны, выглядят, по крайней мере, странно. Ведь признание решений НАПК незаконными возможно лишь в судебном порядке, и только суд может сказать, будет ли он учитывать ту или иную позицию НАПК при рассмотрении данной категории дел во время конкретного судебного разбирательства.