Куда пропали наработки об изменениях в Конституцию

В украинскую Конституцию изменения вносились 5 раз: в 2004 (конституционная реформа), 2011 (относительно проведения выборов), 2013 (о Счетной палате), 2014 (возобновление Конституции образца 2004 года)  и 2016 гг. (в части правосудия). Кроме того, решением КСУ  в 2010-м году Украина возвращалась к Конституции-96.

Каждый раз эти изменения касались статуса высших органов власти, органов власти попроще, структуры власти и порядка ее избрания. Но до прав и свобод человека по-настоящему руки не дошли за все 26 лет независимости Украины.

И хотя уже после Революции Достоинства была создана Конституционная Комиссия, которая занималась, в том числе, наработкой изменений в раздел Конституции, касающийся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, на сегодняшний день даже не работает ее сайт . (Уже после публикации данной статьи, 23.08 сайт КК заработал).

Что касается фейсбук-страницы, то она превратилась в pr-страничку премьер-министра Владимира Гройсмана, а обновляться перестала в июне 2016 г, после принятия судебной реформы.

Отдельную информацию о работе Конституционной комиссии в этом направлении на данный момент можно найти на сайте Украинского Хельсинского союза по правам человека (УХСПЧ)

«Потерявшиеся» наработки

Как видно из информации УХСПЧ, Конституционная Комиссия была образована в составе председателя Комиссии (В. Гройсман), двух заместителей председателя (Владимир Буткевич, Виктор Мусияка) и нескольких десятков членов Конституционной Комиссии, которые принимали участие в ее работе на общественных началах. Персональный состав КК утвердил Президент Украины. В ее составе были образованы 3 рабочие группы: 1) по правам, свободам и обязанностям человека и гражданина (которую возглавил В. Буткевич); 2) по вопросам децентрализации; 3) по вопросам правосудия и смежных правовых институтов.

Примерно к середине июля 2015 г. рабочие группы успели разработать проекты законов о внесении изменений в Конституцию, два из которых, посвященные реформе местного самоуправления (децентрализация), а также изменениям в системе правосудия Украины были поддержаны большинством голосов КК и переданы Президенту Украины как субъекту законодательной инициативы.

Впрочем, был еще один проект, который касался изменений в раздел о правах человека. Дело в том, что проект, наработанный рабочей группой под руководством В. Буткевича, так и не увидел широкий свет, хотя, по его словам, он был направлен и Президенту, и Верховной Раде еще в июле 2015 г. «Как в Конституции приоритет имеют права человека перед всеми другими, так же и этот законопроект должен быть приоритетным по отношению к другим», - утверждал В. Буткевич на заседании рабочей группы 13 ноября 2015 г.

Отметим, что рабочей группой по правам, свободам и обязанностям человека и гражданина в 2015 году было проведено более 40 протокольных заседаний. Работа группы проходила в открытом режиме в помещении Киево-Могилянской академии с участием представителей СМИ, иностранных наблюдателей, представителей правозащитного сообщества. Рабочая группа осуществила рабочую поездку по западным областям Украины, где в городах Ровно, Ивано-Франковск, Львов и Ужгород были проведены круглые столы с участием представителей высших юридических учебных заведений, практикующих юристов, представителей исполнительной власти, судов, прокуратуры, союза адвокатов, студенческого сообщества. Круглые столы были проведены в рабочем режиме дискуссий и обсуждений производимого Рабочей группой материала, что стоит специально подчеркнуть, учитывая распространенную в Украине практику имитации общественно полезной активности.

По итогам обсуждения было принято решение выстроить структуру обновленного раздела II Конституции о правах человека по схеме («рейтингу») расположения прав человека в Хартии основных прав Европейского Союза 2000 г. Новыми статьями в списке оказались статьи о достоинстве человека и о праве на справедливый суд. В качестве нормативных предложений, которые вошли в дополнение к основному тексту, представитель УХСПЧ и ХПГ Всеволод Речицкий сформулировал и предложил два новых конституционных права, в частности, право на доступ к публичной информации.

Что сейчас с этими наработками и какие перспективы у них - неясно…

Спорный референдум

Если обратиться к попыткам внести изменения в Конституцию – успех имели только те, которые касались полномочий высших органов власти.

Напомним, что первым изменить Конституцию попытался Президент Леонид Кучма в 2000 году. Тогда на всенародный референдум были вынесены 4 вопроса:

• о введении двухпалатного парламента;
• о праве Президента распускать парламент, если в течение месяца он не сформирует постоянно действующее большинство или в течение трёх месяцев не утвердит бюджет;
• сокращении депутатов с 450 до 300;
• о лишении депутатов неприкосновенности.

Избиратели дали утвердительный ответ на все четыре поставленных вопроса, однако соответствующие изменения в законодательство так и не были внесены.

И хотя в последствии КСУ принял решение от 16 апреля 2008 (дело № 1-2 / 2008), где указал, что «ни одна из статей Основного Закона Украины не предусматривает утверждения Верховной Радой Украины решений, принятых всеукраинским референдумом», вопрос относительно использования результатов референдума по-прежнему актуален.

Передача полномочий-2004

Конституционная реформа 2004 года преобразовала Украину в парламентско-президентское государство. Были ограничены полномочия Президента и расширены полномочия Верховной Рады и Кабмина. Глава государства утратил право назначать и увольнять членов правительства, глав местных госадминистраций, увольнять Генерального прокурора с должности по своему усмотрению; назначать на должности и увольнять с согласия ВР председателей АМКУ, Фонда государственного имущества, Государственного комитета телевидения и радиовещания; назначать на должность увольнять  руководителя СБУ. У Президента осталось право вносить на утверждение парламента кандидатуры на должности министра обороны, министра иностранных дел, Генпрокурора и председателя СБУ.

Украинский парламент получил возможность назначать по представлению Президента премьер-министра, министра обороны, министра иностранных дел, а по представлению Премьер-министра – других членов Кабмина. Причем Глава государства мог подать в Верховную Раду кандидатуру Премьер-министра не по своему усмотрению, а только по предложению коалиции депутатских фракций, которые составляют конституционное большинство парламента.

Таким образом, реформа 2004 года значительно ограничила роль Президента в формировании и функционировании правительства, а также в назначении некоторых высших должностных лиц государства.

Идее Виктора Ющенко внести изменения в КУ не было суждено сбыться (в 2007 году инициировал создание конституционного совета), но Виктор Янукович в 2010 году смог возобновить былые полномочия.

Возвращение Конституции-96

В 2010 году Виктор Янукович становится Президентом, и в КСУ поступает представление о конституционности реформы 2004 года. Как итог, Украина возвращается к Конституции образца 1996 года - президентско-парламентской республике.

КСУ мотивировал свое решение нарушением процедуры во время принятия конституционной реформы в 2004 году.

...И опять к варианту 2004 года

Впрочем, после событий Революции Достоинства 21 февраля 2014 года, первым вопросом, рассмотренным Верховной Радой стало принятие Закона «О возобновлении действия отдельных положений Конституции Украины».

Так было восстановлено действие норм Основного Закона в редакции от 8 декабря 2004 года, и Украина опять стала парламентско-президентской республикой.

Децентрализация или расширение полномочий?

В 2015 году в парламент был внесен законопроект относительно внесения изменений в Конституцию в части децентрализации, который касается  и  полномочий Президента.

Так, предлагается создать трехуровневую систему административно-территориального устройства в Украине; разграничить полномочия между органами местного самоуправления разных уровней; между ними и исполнительной власти; передать основные полномочия местных госадминистраций органам местного самоуправления; обновить бюджетную систему и пр. Критика звучит в сторону полномочий префектов, которые фактически являются представителями Президента.

Для надзора за соблюдением Конституции и законов органами местного самоуправления предлагается ввести институт префектов. Префекта назначает на должность и увольняет по представлению КМУ Президент Украины. Префект приостанавливает действие актов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением в суд. Кроме того, законопроектом предусмотрено, что в случае принятия председателем общины, советом общины, районным, областным советом акта, который не соответствует Конституции, создает угрозу нарушения государственного суверенитета и пр., Президент останавливает действие соответствующего акта с одновременным обращением в КСУ, а также временно останавливает полномочия главы общины, состав совета общины, районного, областного совета и назначает временного государственного уполномоченного.

В части правосудия

2 июня 2016 года Верховная Рада приняла изменения в Конституцию в части правосудия. В основной массе, они, опять-таки, касаются разграничения полномочий между органами государственной власти.

Впрочем, некоторые изменения, наконец, были внесены и в раздел II, касающийся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.

Так, в ч. 4 ст. 29 Конституции о том, что каждый задержанный или арестованный может пользоваться помощью прилагательное «правовая» помощь было заменено на «правнича» помощь. Также замена прилагательных «правовая» на «юридическая» произошла в ст. 55 (о том, что каждый имеет право после использования всех национальных средств правовой защиты обращаться в ЕСПЧ) и ст. 59 («правовая» на «професійна правнича»).

Статья 55 была дополнена частью, согласно которой каждому гарантируется право обратиться с конституционной жалобой в Конституционный Суд Украины. Новая редакция закона о КСУ, напомним, недавно была принята Верховной Радой.

Кроме того была исключена ч. 2 ст. 59 о том, что для обеспечения права на защиту от обвинения и предоставления правовой помощи при решении дел в судах и других государственных органах в Украине действует адвокатура.

Вот, собственно, и все изменения, которые коснулись прав и свобод украинцев за весь период преобразований Конституции Украины.

Безусловно, можно говорить о том, что изменения в полномочиях органов власти имеют непосредственное влияние на права и свободы. Однако факт остается фактом – за 26 лет независимости  и 21 год действия украинской Конституции вопрос об изменениях в этот раздел Основного Закона так и не был реально поставлен для принятия органами, ответственными за конституционные изменения.