Чи є зміна виду використання земель без зміни цільового призначення підставою для визнання недійсним договору оренди

Чи є зміна виду використання земель без зміни цільового призначення земельної ділянки підставою для визнання незаконним рішення ради та відповідного договору оренди земельної ділянки? КГС ВС дійшов висновку про необхідність передачі справи № 925/929/19 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Звертаючись із позовом у даній справі, прокурор зазначив, що спірне рішення та укладений між відповідачами договір оренди не відповідають вимогам законодавства.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог місцевий господарський суд, із висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що:

1) рішення Нагірнянської сільської ради «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства ОСОБА_1» прийняте 16.03.2016, тобто до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Земельного кодексу України» щодо проведення земельних торгів. Отже, приймаючи спірне рішення Нагірнянська сільська рада діяла в межах визначених законом повноважень та відповідно до вимог Земельного кодексу України;

2) затверджуючи проект землеустрою цільове призначення земельних ділянок не було змінене, оскільки як до прийняття спірного рішення, так і після цільове призначення залишилося одним і тим самим - землі сільськогосподарського призначення. Зазначення іншого виду цільового призначення цих земельних ділянок не тягне за собою зміну їх цільового призначення, а відтак і не потребує окремої процедури, яка необхідна при зміні цільового призначення. Крім цього, в оскаржуваному рішенні сільської ради від 04.08.2016 йде мова лише про цільове призначення земельної ділянки, жодних посилань на вид чи зміну виду використання виду використання земельної ділянки оскаржуване рішення не містить, а з огляду на предмет позову, судом розглядається законність рішення на момент його прийняття, а тому доводи прокурора про незаконну зміну виду використання земельної ділянки є необґрунтованими;

3) прокурором не наведено та належними доказами не підтверджено, що договір оренди не відповідає вимогам цивільного законодавства чи порушує чиї-небудь права чи охоронювані законом інтереси;

4) прокурор правомірно звернувся до суду з метою захисту інтересів держави, оскільки жоден з уповноважених органів не звернувся за захистом порушеного права держави в сфері охорони та використання землі, однак прокурор мав зазначити орган, в інтересах держави в особі якого подано позов, однак відповідних положень прокурором не дотримано.

Заслухавши доповідь головуючого судді та пояснення прокурора і представника відповідача-2, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

У касаційній скарзі прокурор посилається на неврахування судами висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, зокрема, викладених у постановах Верховного Суду від 03.06.2020 у справі № 708/933/17, від 24.02.2020 у справі № 701/473/17, від 26.06.2019 у справі № 701/902/17-ц.

Так, у справі № 708/933/17 заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Черкаській області та фізичної особи про визнання незаконними і скасування наказів, визнання договорів оренди землі недійсними та скасування державної реєстрації договорів оренди.

Залишаючи без змін рішення судів попередніх інстанцій у відповідній частині Верховний Суд у постанові від 03.06.2020 зазначив, що суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку, що порушення порядку встановлення і зміни цільового призначення даних земель є підставою для визнання оспорюваних наказів Головного управління Держземагенства у Черкаській області недійсними.

При цьому Верховний Суд виходив із того, що зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов'язкового дотримання механізму такої зміни.

Судом установлено, що передані у користування фізичної особи земельні ділянки відносяться до сільськогосподарських угідь - сіножатих, однак вказані землі були надані в оренду не для сінокосіння, як того вимагає закон, а для ведення фермерського господарства, тобто відбулась зміна цільового виду використання землі, фактично спірними наказами та договором оренди поєднано два види використання землі - для сінокосіння та ведення фермерського господарства. Разом із тим, у передбаченому чинним законодавством порядку зміна виду цільового призначення землі з сінокосіння на ведення фермерського господарства не відбулась.

Оскільки цільове призначення спірних земельних ділянок не змінювалося, то вони відносяться до сіножатей, отже, повинні використовуватись саме для сінокосіння. Разом із тим, судом установлено, що відповідач змінив цільове призначення землі та використовує її для товарного сільськогосподарського виробництва.

Встановивши, що під час видачі оспорюваних наказів Головного управління Держземагенства у Черкаській області було порушено вимоги Земельного кодексу України та Законів України «Про землеустрій», «Про фермерське господарство», Верховний Суд зазначив, що суди дійшли правильного висновку про визнання недійсними договорів оренди, укладених на підставі цих наказів, з чим погодився і Верховний Суд у справі № 708/933/17.

Так само й у постанові від 24.02.2020 у справі № 701/473/17 за позовом керівника Уманської місцевої прокуратури Черкаської області в інтересах держави до Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області, фізичної особи, Селянського (фермерського) господарства про визнання незаконним та скасування наказу, визнання недійсними договору оренди та суборенди, повернення земельної ділянки Верховний Суд зазначив, що зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов'язкового дотримання механізму такої зміни.

Встановивши, що спірна земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення (сіножаті), систематично використовувалась для сінокосіння, однак надана фізичній особі в оренду для ведення фермерського господарства, тобто мала місце зміна цільового виду використання землі з порушенням порядку встановлення та зміни цільового призначення, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про визнання незаконними та скасування наказу Головного управління Держземагентства у Черкаській області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та визнання недійсними оспорюваних договорів оренди та суборенди землі на підставі ст. 21 Земельного кодексу України.

Також у постанові від 26.06.2019 у справі № 701/902/17-ц за позовом Уманської місцевої прокуратури Черкаської області в інтересах держави до Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області, фізичної особи про визнання незаконним та скасування наказу, визнання недійсним договору оренди та скасування державної реєстрації Верховний Суд зазначив, що зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни, визначеного порядком.

Встановивши, що спірна земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення (сіножаті), тобто систематично використовувалась для сінокосіння, однак надана фізичній особі в оренду для ведення фермерського господарства, тобто мала місце зміна цільового виду використання землі з порушенням порядку встановлення та зміни цільового призначення, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про визнання незаконними та скасування наказу Головного управління Держземагентства у Черкаській області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 17,0323 га в оренду фізичній особі та визнання недійсним оспорюваного договору оренди землі на підставі ст. 21 ЗК України.

Таким чином, Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду у справах із подібними правовідносинами дійшов висновку про те, що зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов'язкового дотримання механізму такої зміни, визначеного порядком, що є підставою для визнання скасування наказу та договорів.

Разом із тим, колегія суддів у даній справі не погоджується з таким висновком.

Як вбачається з оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції у справі № 925/929/19, при її винесенні суд керувався, зокрема, висновками Верховного Суду у справі № 806/5308/15, у якій викладено правову позицію, з якою погодилась колегія суддів Верховного Суду у справі № 916/1998/19 у постанові від 14.07.2020, що зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).

Колегія суддів враховує, що відповідно до положень ст. 1 Закону України «Про землеустрій» цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Отже, основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання. Поділ земельного фонду країни на категорії передбачено ЗК України.

Відповідно до статті 19 ЗК України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення;

ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення;

є) землі лісогосподарського призначення;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

Усі землі у межах України мають своє цільове використання, як це передбачено статтею 19 ЗК України, цільове використання земельних ділянок є одним із принципів земельного законодавства.

Частиною 1 статті 20 ЗК України передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Зміна цільового призначення земельних ділянок (тобто переведення земельної ділянки з однієї категорії, визначеної частиною 1 статті 19 ЗК України в іншу) здійснюється за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури.

Згідно з частиною 5 статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Отже, цільове призначення земельної ділянки відповідно до законодавчо встановлених категорій земель визначається на підставі документації із землеустрою, а порядок використання земельної ділянки в межах певної категорії визначається землекористувачем самостійно, проте з обов'язковим дотриманням містобудівної документації та документації із землеустрою

Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).

Єдина умова, яку встановлюють положення частини 5 статті 20 ЗК України при самостійному визначенні виду використання земельної ділянки її власником/користувачем, є дотримання вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, та необхідність урахування містобудівної документації та документації із землеустрою.

Колегія суддів Верховного Суду підтримує вказаний висновок та вважає, що зміна виду використання земель без зміни цільового призначення земельної ділянки не може бути підставою для визнання незаконним оскаржуваного рішення Нагірнянської сільської ради та відповідного договору оренди земельної ділянки у справі № 925/929/19.

Подібного висновку про те, що зміна виду використання земельної ділянки не є зміною її цільового призначення дійшов і Верховний Суд у постанові від 20.06.2018 у справі № 915/47/17 зазначавши, що враховуючи частину 5 статті 20 Земельного кодексу України, зміна об'єкта будівництва на орендованій земельній ділянці, що була надана саме під будівництво в межах відповідної категорії земель не є зміною її цільового призначення, оскільки у цьому випадку має місце лише зміна порядку використання земельної ділянки.

Відповідно до ч. 3 ст. 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об'єднаної палати передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об'єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.

Без відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у зазначених вище постановах Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, що належить до процесуальних повноважень лише Великої Палати Верховного Суду, правильно сформувати правову позицію у цій справі є неможливим.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку про необхідність передачі справи № 925/929/19 на розгляд Великої Палати Верховного Суду у зв'язку з необхідністю відступити від висновку щодо застосування ст.ст. 31, 33-37 Земельного кодексу України у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 03.06.2020 у справі № 708/933/17, від 24.02.2020 у справі № 701/473/17, від 26.06.2019 у справі № 701/902/17-ц, стосовно того, що зміна виду використання земельної ділянки в межах цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов'язкового дотримання механізму такої зміни, визначеного порядком, і така зміна цільового виду використання землі з порушенням порядку встановлення та зміни цільового призначення є підставою для визнання недійсними відповідних договорів оренди земельної ділянки та скасування наказів, якими затверджено проекти землеустрою. На думку колегії суддів, зміна виду використання земель без зміни цільового призначення земельної ділянки не може бути підставою для визнання недійсними відповідних договорів оренди земельної ділянки та скасування наказів, якими затверджено проекти землеустрою.

Раніше ми розповідали, що припинення права користування орендованою землею не настає автоматично в силу добровільної відмови: КГС ВС.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал та на Twitter, щоб бути в курсі найважливіших подій.