Національна академія прокуратури України і Тренінговий центр прокурорів України як юридичні особи публічного права

Любов Нецька,

кандидат юридичних наук, доцент,           

головний консультант відділу

проблем розвитку національного

законодавства Інституту законодавства

Верховної Ради України,

спеціально для «Судово-юридичної газети»

В Україні, як і багатьох інших державах, професійну підготовку прокурорів та суддів здійснюють у спеціально створених установах. У зв’язку з цим відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 1582 від 25.10.2002 було створено Академію прокуратури України, якій Указом Президента України № 1013/2007 від 25.10.2007 надано статус національної. З прийняттям нової редакції Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 основні завдання для Академії уточнено та покладено на неї забезпечення спеціальної підготовки кандидатів на посаду прокурора і підвищення кваліфікації прокурорів. На базі Національної академії прокуратури України у березні 2020 року створено Тренінговий центр прокурорів України. Ці трансформації пов’язані з реформою прокуратури, підґрунтя якої закладене ще у 2012 році, а сама реформа фактично стартувала у 2014 році. Новелами, втіленими у реальність, стало створення органів прокурорського самоврядування та зменшення впливу Генерального прокурора на добір кадрів у систему прокуратури і застосування заходів дисциплінарної відповідальності до прокурорів. Вирішення питання про добір кандидатів на посаду прокурора законодавець закріпив за Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів, а на затвердження статуту Національної академії прокуратури України як установи із спеціальним статусом уповноважив Раду прокурорів України. У зміненому статусі Академія повноцінно запрацювала з 01.11.2017 – з дати набрання чинності нового статуту. Її працівники втратили статус науково-педагогічних працівників закладу вищої освіти, а умови праці істотно змінились.

Національна академія прокуратури України як установа із спеціальним статусом діяла при Генеральній прокуратурі України та забезпечувала потреби системи прокуратури у підвищенні кваліфікації прокурорів і спеціальній підготовці кандидатів на посаду прокурора. Аналогічні функції не виконувала жодна інша установа в Україні. Навчальні заняття проводились у різних формах залежно від практичних потреб прокурорів із залученням досвідчених суддів, прокурорів, адвокатів, науковців, фахівців центральних органів виконавчої влади, експертів, які допомагали у пошуку шляхів вирішення проблем, виявлених під час здійснення прокурорської діяльності.

У Національній академії прокуратури України, як і в Національній школі суддів України, було напрацьовано досвід підготовки і проведення тренінгових занять, зокрема виїзних – на базі регіональних  і місцевих прокуратур (нині обласні й окружні прокуратури). Запровадження нового формату заочного і дистанційного підвищення кваліфікації прокурорів завдяки використанню спеціально розробленої комп’ютерної програми за сприяння Генеральної прокуратури України дозволило спростити і вдосконалити процедури виконання завдань слухачами, їх перевірки, консультування, доступності підібраного для вивчення матеріалу тощо. Бібліотечний фонд Академії знаходився у повному безоплатному доступі, зокрема й електронному, для прокурорів та слухачів спеціальної підготовки. Cтворені комп’ютерні класи, кабінети судових засідань дозволили теж урізноманітнити форми занять та перевірки знань і навичок.

Забезпечення потреб системи прокуратури щодо професійної підготовки кадрів на постійній основі розкриває ключову ознаку, за якою чітко визначається правова природа установи як юридичної особи публічного права. Безперечно і інша ознака, визначена у ч. 2 ст. 81 Цивільного кодексу України – стосовно суб’єктів, уповноважених на створення, – засвідчує належність Національної академії прокуратури України до юридичних осіб публічного права.

Як зауважував суддя В. Бевзенко на сторінках  «Судово-юридичної газети» 29 травня 2020 року, розвиток національного адміністративного законодавства, практика його застосування та судова практика в адміністративних справах свідчать про те, що до публічно-правових відносин дедалі частіше залучаються суб’єкти, які традиційно не вважалися суб’єктами владних повноважень, але наділені публічними повноваженнями. Тому в науково-практичний обіг поряд із категорією «суб’єкт владних повноважень» запроваджується і поняття «носій публічних повноважень». Така трансформація обумовлюється і необхідністю більш точного позначення усіх учасників публічно-правових відносин, і потребою якнайповнішого захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб.

Національна академія прокуратури України забезпечувала одну із ланок доступу до професії прокурора – навчальну. З іншого боку установа сприяла подальшому професійному розвитку прокурорів, створювала умови для підвищення кваліфікації прокурорів і забезпечувала його проходження, обмін досвідом, та видавала відповідні свідоцтва, долучалася до створення науково-методичних розробок, необхідних для прокурорів. Отже, вона здійснювала публічні повноваження. 56% науково-викладацького складу установи із спеціальним статусом становили прокурорсько-слідчі працівники з тривалим досвідом роботи на таких посадах. Тому поняття «носій публічних повноважень» цілком застосовне до неї.

Подальше реформування системи прокуратури, підґрунтя для якого закладено у Законі України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-ІХ, потребувало певних змін і в діяльність Національної академії прокуратури України. Адже на черговому етапі реформи законодавцем зупинено до 01 вересня 2021 року діяльність Ради прокурорів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, а також спеціальну підготовку кандидатів на посаду прокурора. Тому основна робота установи, на яку покладена професійна підготовка прокурорів, тимчасово звузилась до підвищення їх кваліфікації. Внесення змін у ст. 80 Закону України «Про прокуратуру» передбачало створення на базі Національної академії прокуратури України установи з новою назвою – Тренінговий центр прокурорів України, але з тими ж функціями і завданнями. Тобто нова установа теж наділена публічними повноваженнями та відповідає всім ознакам юридичної особи публічного права.

Особливістю юридичних осіб публічного права є те, що вони виконують діяльність, яка для них визначена законом. Ні засновники, ні керівники таких юридичних осіб не уповноважені самостійно на власний розсуд чи за бажанням розширювати види їх діяльності, затверджувати для них надання певних платних послуг. Платні послуги можуть надавати лише ті юридичні особи публічного права, для яких це прямо дозволено законом. Відтак, потрібно констатувати, що установа зі спеціальним статусом Національна академія прокуратури України не могла, як і Тренінговий центр прокурорів України не може, надавати платні послуги, оскільки така діяльність не передбачена законом. Здійснення ними  інших основних видів діяльності, ніж визначені Законом України «Про прокуратуру», не допустиме.

До юридичних осіб публічного права не застосовується такий спосіб припинення юридичних осіб як ліквідація, якщо відсутні визначені законом чи установчими документами підстави для цього. Адже законодавчо закріплені до виконання на постійній основі види діяльності цих суб’єктів з публічною метою.  Рішення засновника чи іншого уповноваженого органу про ліквідацію юридичної особи публічного права можливе за наявності визначених у законі повноважень щодо її припинення та з обов’язковим обґрунтуванням cаме ліквідації.

За приписами Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-ІХ відсутні підстави для ліквідації Національної академії прокуратури України. Не випливають такі підстави і з статті 110 ЦК України, оскільки для юридичної особи публічного права неможлива ліквідація за рішенням її учасників або її органу; немає і будь-яких рішень судів про ліквідацію Академії. Порядок внесення змін у Закон України «Про прокуратуру» Законом  № 113-ІХ від 19.09.2019 теж свідчить про відсутність підстав для ліквідації Національної академії прокуратури України та волю законодавця на створення Тренінгового центру прокурорів України як її правонаступника шляхом реорганізації. Держава не відмовилась від виконання функцій, які здійснювала Національна академія прокуратури України, а залишила їх за Тренінговим центром прокурорів України. Статути обох установ переконливо відображають однакові завдання і види основної діяльності.

У зв’язку з припиненням Національної академії прокуратури України у непередбачений законом спосіб – через процедуру ліквідації - у звільнених працівників Академії, які не отримали ніяких пропозицій щодо працевлаштування в аналогічній установі, створеній на базі ліквідовуваної (Академія перебуває у стані припинення), виникли законні вимоги щодо поновлення порушених трудових прав (у провадженні судів перебуває більше 30 позовів).

Під час розгляду судових спорів щонайменше дивним виявився той факт, що судді по різному визначають Національну академію прокуратури України: одні вважають її юридичною особою приватного права, а інші – юридичною особою публічного права. Статус Тренінгового центру прокурорів України як юридичної особи публічного права не ставиться під сумнів, оскільки у його статуті є положення з відповідним прямим приписом.  Але такий різний підхід до установ з однаковою метою і основними видами діяльності призводить до формування різної судової практики, до відмови судів першої та апеляційної інстанцій застосовувати сформовані висновки Верховного Суду щодо юридичних осіб публічного права, досліджувати докази про однорідні посади в обох установах, нормативні акти індивідуальної дії, прийняті суб’єктами владних повноважень, які є первинною підставою звільнення працівників.

У цьому аспекті доцільно зауважити, що, наприклад, не у всіх статутах закладів вищої освіти державної форми власності визначена їхня належність до юридичних осіб публічного права. Але наявність положення у статуті Національного університету «Одеська юридична академія» про те, що ця установа є юридичною особою публічного права, ніяк не означає, що аналогічна установа Київський національний університет імені Тараса Шевченка, у статуті якого відсутнє визначення приналежності до певного виду юридичних осіб, не відноситься до юридичних осіб публічного права.

Серед правників нерідко доводилося чути думки про те, що в судах першої та апеляційної інстанцій можна сподіватися на вирішення спору відповідно до чинного законодавства тільки тоді, якщо у ньому не зачіпаються проблеми застосування норм матеріального права (чи їх тлумачення). У протилежному випадку потрібно очікувати на виважену позицію суду касаційної інстанції. Однією з причин такої ситуації є недосконалість вітчизняного законодавства.

Проблема видової кваліфікації юридичних осіб в Україні давно існує та потребує вирішення у законодавчому полі. Відсутність чіткого розуміння правової природи юридичних осіб публічного права та їх особливостей  залежно від видових характеристик і форм нівелює їхню роль у державі та ослаблює державні інституції, сприяє правовому нігілізму, перешкоджає захисту прав.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал та на Twitter, щоб бути в курсі найважливіших подій.