Юридичні наслідки визнання нормативного акта неконституційним: відбувся семінар-практикум

Питання про  ретроактивне застосування наслідків визнання нормативного акта неконституційним для захисту прав людини в адміністративному судочинстві та його межі обговорювали під час Міжнародного семінару-практикуму «Юридичні наслідки визнання  нормативного акта неконституційним для захисту прав людини в адміністративному судочинстві», передає офіційний сайт ВС.

Захід, організований Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, відбувся в режимі онлайн 31 липня. За його ходом спостерігали понад 100 учасників, серед яких – судді, представники органів влади, наукових закладів, юридичних компаній.

Захід провели у форматі двох сесій. Перша сесія була присвячена обговоренню теми щодо ретроактивної дії судового рішення конституційного суду в контексті захисту прав людини, друга – механізмам перегляду судових рішень за виключними обставинами.

У вступному слові суддя Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Мирослава Білак, яка модерувала захід, зазначила, що тема заходу є важливою для захисту прав людини, адже йдеться про поновлення в її правах. Суть полягає в тому, що 2016 року в Конституцію України внесені зміни, які запровадили дуже важливий демократичний інститут захисту прав людини – інститут конституційної скарги. Він надав фізичній особі можливість напряму звертатися до Конституційного Суду України щодо визнання неконституційним закону чи окремої норми.

Якщо КСУ визнає норму неконституційною, справа переглядається судами за виключними обставинами. Але, як відомо, при вирішенні спору між громадянином і державою, відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України, застосовуються ті норми, які були чинними на момент  виникнення правовідносин. Адже за загальним правилом нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип забезпечує юридичну визначеність, стабільність як у суспільстві й державі, так і в судовій практиці, що забезпечує її сталість.

Таким чином, постає запитання: якщо особа отримала позитивне для себе рішення Конституційного Суду України, яка їй від цього користь? Чи може вона здобути ефективне поновлення своїх прав?

В Україні діє принцип верховенства права, спрямований на встановлення справедливості. Саме цей принцип і спонукає суддів до обговорення ретроспективності, тобто відшкодування особі шкоди, завданої державою через прийняття нормативного акта, який визнано неконституційним.

Учасники заходу шукали відповіді на запитання, якими є ризики запровадження ретроспективності, чи може вона бути правилом або винятком і, головне, яким механізмом потрібно керуватися для її застосування, щоб дійсно забезпечити верховенство права.

Голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович під час доповіді зазначив, що судова практика щодо особливостей застосування механізму захисту прав людини в контексті перегляду судових рішень у зв’язку з виключними обставинами наразі формується. Тому очікуваним результатом семінару є напрацювання певної узгодженої позиції з цього питання.

Він зауважив, що законодавець внесенням зміни до процесуальних кодексів визначив, що рішення Конституційного Суду України про конституційність законів, інших правових актів  у цілому чи в окремій їх частині, застосоване або не застосоване судом при вирішенні справи, є підставою для перегляду судових рішень у зв’язку з виключними обставинами у чотирьох юрисдикціях.

Така законодавча норма, беззаперечно, є об’єктивно доцільною, вона має належне практичне спрямування, оскільки посилює гарантії захисту конституційних прав, свобод та інтересів особи.

Детальніше зупинившись на правовій позиції щодо ретроспективної дії рішення органу конституційної юрисдикції, Михайло Смокович наголосив, що  порушення конституційних прав і свобод особи в правовій державі є неприйнятним, особливо, коли винуватцями такого порушення є органи публічної влади та їх посадові особи. З огляду на це допустимою є можливість і навіть доцільність ретроспективної дії рішення органу конституційної юрисдикції. Проте ретроспективна дія такого рішення органу конституційної юрисдикції, на глибоке переконання доповідача, не може мати абсолютного характеру. Законодавець має встановити певні юридичні фільтри, вирішення цього питання виходить за межі дискреційних повноважень судів і напряму апелює до розсуду законодавця, якому водночас належить розв’язання проблеми щодо фінансового забезпечення виконання рішень суду у справах із соціальних питань.

Суддя Суду Європейського Союзу, колишній Голова Верховного суду Литви Рімвідас Норкус сказав, що вибір між наслідками судових рішень Конституційних судів за принципом «ex tunc» (ретроспективно) і «ex nunc» (на майбутнє) відображає пошук балансу між індивідуальними засобами захисту та правовою безпекою. Доповідач зазначив, що законодавство Європейського Союзу не покладає на національні суди жодних зобов’язань щодо перегляду своїх рішень з урахуванням нових тлумачень. Суд визнає важливість принципу «res judicata» (рішення остаточне і набрало законної сили) як на рівні законодавства ЄС, так і на рівні закону держав – членів Європейського Союзу.

Президент Конституційної судової палати та Вищого адміністративного суду землі Рейнланд-Пфальц Ларс Брокер вважає, що правова захищеність і правовий порядок є цінним надбанням для уникнення колізій, а також центральною правовою основою. Вирішення конфліктних ситуацій, на його переконання, – це відповідальність законодавця. У німецькому законодавстві принцип полягає в тому, що рішення, які вже не можна оскаржити і які ґрунтуються на законі, що був скасований, переважно не впливають на їх скасування Конституційним судом. З цього принципу є лише деякі винятки. Він також висловив думку, що в окремих випадках Конституційний суд має самостійне право на часове обмеження набуття чинності свого рішення (тобто оголошувати набуття чинності лише з дати прийняття рішення або з певного моменту в майбутньому). Таким чином, у багатьох випадках ще на початку цього шляху можна уникнути правових колізій щодо рішень адміністративних судів, обов’язкових до виконання.

Суддя Федерального адміністративного суду Австрії, відділення у Граці Ева Вендлер, з огляду на досвід Австрії, сказала, що Конституційний суд може визнати закон неконституційним і таким, що не має юридичної сили. Таке судове рішення зазвичай набирає чинності за принципом «ex nunc» (починаючи з цього моменту) і дійсне тільки на майбутнє, а всі колишні наслідки дії неконституційної норми або акта залишаються в силі. Однак Суд може відкласти таке набуття чинності на строк до 18 місяців, щоб надати законодавцеві можливість виправити дефективний закон. Протягом певного періоду часу закон, який був визнаний неконституційним, залишається чинним. Якщо Конституційний суд не ухвалює іншого рішення, скасування чинності закону не має зворотної сили, за винятком тієї справи, яка перебувала в процесі судового розгляду.

Заступник Голови Конституційного Суду України Сергій Головатий сказав, що в Україні інститут конституційної скарги почали застосовувати лише у 2017 році, тож національної юридичної традиції ще немає. Сформувати її, на думку доповідача, можна запровадженням судової практики.  Він вважає, що для тієї людини, яка використовує інструмент індивідуальної скарги, можна обрати ту модель захисту, яка дає змогу використовувати доктрину «ex tunc» (коли правові наслідки мають зворотну дію в часі). Це й може бути виключним випадком.

Адже особа, яка звертається з індивідуальною скаргою, сподівається на якийсь варіант захисту свого права. Сподівається на те, що запрацює ст. 56 Конституції України, яка надає право на відшкодування шкоди, завданої органом влади. Якщо рішення Конституційного Суду діятиме з часу його прийняття і наперед, це означатиме, що справа людини не розв’язана, суд особі не допоміг.

Суддя Суду Європейського Союзу Віргіліус Валанчус повідомив, що у Литві Конституційний суд з моменту свого формування (1992 року) дотримувався виключно  проспективного підходу дії рішень, але з жовтня 2011 року визнав, що можуть існувати виняткові обставини справ, коли застосовується ретроактивний підхід. Він вважає, що цей ефект як загальне правило може призводити до серйозної шкоди, наприклад, у деяких випадках судова система може бути перевантаженою і неспроможною впоратися з великою кількістю справ, а держава – неспроможною виконати судові рішення.

У ході другої сесії Президент Конституційного суду Грузії у відставці Георгій Папуашвілі під час свого виступу сказав, що вважає позитивними законодавчі зміни щодо запровадження в Україні інституту конституційної скарги, що дає багато можливостей громадянам для відновлення порушених конституційних прав. Він також поділився досвідом Грузії щодо розв’язання однієї зі справ у Конституційному суді, для вирішення якої довелося звернутися до Європейської комісії «За демократію через право»  (Венеційська комісія), яка для розв’язання проблеми надала amicus curiae (незалежного судового експерта). Доповідач вважає, що це може бути цікавим підходом для всіх учасників і для всіх інших країн, зокрема для України.

Приклади вирішення судових справ із соціальних питань (зокрема, стосовно пенсійного забезпечення громадян), які розглядалися судами Хорватії після її виходу зі складу колишньої Югославії,  навела суддя Конституційного суду Хорватії у відставці, колишній заступник члена Венеційської комісії Славіца Баніч. Вона розповіла, що рішення Конституційного суду Хорватії загалом є обов’язковими, однак були випадки, коли суди повторювали свою правову позицію, спираючись на норми так, як вони виписані, не перевіряючи, чи ці рішення можуть порушувати права людини, чи не є вони незаконними або неконституційними з інших причин. Тоді Конституційному суду Хорватії доводилося знову скасовувати такі ухвали в конституційних провадженнях на підставі конституційних скарг.

Розповідаючи про правотворчий характер рішень Конституційного трибуналу в польському правовому порядку, суддя Фінансової палати Верховного адміністративного суду Польщі Бартош Войцеховський зазначив, що стосовно питання про проспективну або ретроспективну дію рішень Конституційного трибуналу, в яких декларується неконституційність певного законодавчого положення, спостерігаються різні заяви з боку самого Конституційного трибуналу.

Суддя Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Наталія Блажівська зазначила, що законодавчо закріпивши можливості перегляду судових рішень, які ухвалені на підставі визнаного неконституційним закону, держава фактично виконує свій обов’язок щодо поновлення прав, які вона ж, держава, і порушила внаслідок прийняття акта, який згодом був об’єктом судового контролю і визнаний неконституційним. А тому природно, що особа, справа якої була вирішена на підставі неконституційного акта, має право сподіватися на ефективний судовий захист шляхом звернення із заявою про перегляд справи за виключними обставинами.

Суддя Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Володимир Кравчук висловив точку зору, що в Україні достатньо законів для захисту права особи внаслідок прийняття Конституційним Судом рішення про неконституційність нормативного акта.  Загалом, на думку судді, рішення про визнання закону повністю або в частині неконституційним має перспективну дію. Але для учасників судової справи, у якій застосовано неконституційний закон, законодавство України передбачає спеціальний інструмент захисту їхніх прав – перегляд справи за виключними обставинами.

Тільки визнаючи право на перегляд за виключними обставинами, можна забезпечити дієвий реальний механізм відповідальності держави перед  людиною, ефективний захист в адміністративному судочинстві, а також дієвість та ефективність конституційної скарги. Якщо навіть за конституційною скаргою не допускати такого перегляду судової справи, то інститут конституційної скарги втратить практичний сенс.

На завершення заходу голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович зазначив, що суддям України було дуже важливо почути думки і висновки іноземних колег, оскільки нині в адміністративних судах досить багато позовних заяв щодо перегляду судових рішень за виключними обставинами саме після визнання нормативних актів неконституційними.

Під час семінару-практикуму провели онлайн-опитування серед усіх учасників, які 72 відсотками голосів визначилися, що в Україні ретроспективна дія рішень щодо неконституційності акта для захисту прав людини є можливою у виключних випадках, зокрема, з метою відновлення справедливості (менша кількість учасників вважає таку ретроспективну дію цілковито доречною і ніхто не вважає її абсолютро неприйнятною). Також більшість учасників вважає, що поновлення в правах людини внаслідок застосування неконституційного акта краще здійснити шляхом перегляду рішення у зв’язку з виключними обставинами (меншість проголосувала за те, що захист полягає в застосуванні матеріальної і моральної шкоди й за те, щоб взагалі не вчиняти дій).

Раніше «Судово-юридична газета» писала, що у Верховному Суді розглянули питання доступу до публічної інформації.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.