Как принцип верховенства права соотносится с принципом законности?

Д. Д. Луспенык
Судья, секретарь Пленума Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению
гражданских и уголовных дел,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса

Основополагающий принцип верховенства права признается одним из фундаментальных и незыблемых идеалов современных демократий, которого должны придерживаться все без исключения институты гражданского общества.

В действующем ГПК Украины, к сожалению, принцип верховенства права не нашел прямого закрепления, хотя в судебной практике судами гражданской юрисдикции он учитывался и применялся. При этом в ст. 8 КАС Украины, который вступил в силу одновременно с ГПК Украины, с 1 сентября 2005 года, отмечается, что суд при решении дела руководствуется принципом верховенства права, согласно которому, в частности, человек, его права и свободы признаются наивысшими ценностями и определяют содержание и направленность деятельности государства. Суд применяет принцип верховенства права с учетом судебной практики Европейского Суда по правам человека.

Однако в Проекте изменений в ГПК Украины, согласно проекту Закона Украины «О внесении изменений в Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, Гражданский процессуальный кодекс Украины, Кодекс административного судопроизводства Украины и другие законодательные акты», зарегистрированный под №6232, в ч. 3 ст. 2 одной из основ (принципом) гражданского судопроизводства является верховенство права (наряду с законностью), а ч. 1 ст. 10 изложена в следующей редакции: «Суд при рассмотрении дела руководствуется принципом верховенства права».

В связи с этим, прежде всего, следует обратить внимание на то, что в ст. 129 Конституции Украины, среди основных принципов судопроизводства, ранее указывался принцип законности, однако в ст. 129 Конституции Украины с соответствующими изменениями, внесенными Законом Украины от 02.06.2016 года №1401-VIII «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)», отмечается, что судья, осуществляя правосудие, является независимым и руководствуется верховенством права. При этом принцип законности не указан среди основных принципов судопроизводства, но указано, что законом могут быть определены также другие принципы судопроизводства. Кажется, положительным является отнесение к основным принципам судопроизводства законности в проектах всех процессуальных кодексов, хотя некоторые народные депутаты и ученые это положение законопроекта критикуют (например, Д. Гудыма. «Законность» не исчезла с «Закон і Бизнес» — Режим доступа).

Правильность указанного подхода в указанном выше законопроекте объясняется в следующем.

Принцип верховенства права нашел свое закрепление и в международных документах. В частности, важность верховенства права отмечается в Преамбуле Всеобщей декларации прав человека, где отмечается, что целью принятия этого документа является необходимость того, чтобы права человека охранялись верховенством права в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против тирании и угнетения. Кроме этого, верховенство права признается одним из основополагающих принципов европейского сообщества, который закреплен в ряде региональных актов. Так, в Преамбуле Устава Совета Европы отмечается преданность правительств государств духовным и нравственным ценностям, которые являются общим достоянием их народов и подлинным источником свободы личности, политической свободы и верховенства права, принципам, которые являются основой каждой настоящей демократии.

В Преамбуле ЕКПЧ отмечается, что правительства государств-членов Совета Европы, подписавшие данную Конвенцию, полны решимости, как правительства европейских государств, движимые единым стремлением и имеющие общее наследие политических традиций, идеалов, свободы и верховенства права, сделать первые шаги для обеспечения коллективного осуществления определенных прав, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека.

В дальнейшем содержательное наполнение принципа верховенства права предоставил ЕСПЧ, который при толковании отдельных конвенционных прав неоднократно обращался к верховенству права как основополагающему принципу, закрепленному в преамбуле ЕКПЧ. Наконец, значительную роль в утверждении верховенства права в европейском регионе сыграло закрепление принципа верховенства права в Преамбуле и ст. 2 Договора о Европейском Союзе как универсальной ценности наряду с человеческим достоинством, свободой, демократией, равенством и уважением к правам человека. Следует заметить, что большую роль в формировании и толковании концепта верховенства права играет его интерпретация двумя международными судебными учреждениями: ЕСПЧ и Европейским судом справедливости.

В своем решении №15-рп/2004 от 02.11.2004 года Конституционный Суд Украины отметил, что верховенство права — это господство права в обществе. Верховенство права требует от государства его воплощения в правотворческую и правоприменительную деятельность, в частности, в законы, которые по своему содержанию должны быть проникнуты, прежде всего, идеями социальной справедливости, свободы, равенства и т.д.

Не вдаваясь в проблематику концепций верховенства права, природы, содержания и отдельных его составляющих, которым посвящен ряд работ как зарубежных, так и отечественных авторов, лишь отмечу, что сейчас общепринятым в литературе является подход к распределению концепций верховенства права на формальные и субстантивные (материальные), хотя в литературе иногда отмечается необходимость выделения третьего подхода — функционального или интегрированного.

Многие авторы, раскрывая содержание верховенства права, называют в качестве его элементов как отдельные принципы (принцип законности, принцип правовой определенности, принцип пропорциональности), так и феномены, которые не являются правовыми принципами (четкая регламентация дискреционных полномочий, доступ в суд и т.д.).

Не вызывает сомнений толкование верховенства права именно как принципа, что обусловлено как историческими традициями развития указанного концепта, так и современным уровнем регламентации данного принципа в международных и национальных актах, а также уровнем правоприменительной практики национальных и наднациональных органов.

Особое внимание должно быть обращено на место и роль судебной власти в обеспечении верховенства права, ведь для достижения социально значимого результата в системе правового регулирования становятся важными не только нормы права как образцы поведения, но и соответствующие процедуры и процесс осуществления предписаний правовых норм, который не должен отрываться от них, а также их содержания, поскольку, согласно одному из классических постулатов юриспруденции, правом может считаться только то, что может быть защищено в суде.

Итак, верховенство права должно стать стандартом судебного правотолкования и судебного правоприменения, элементами которого при рассмотрении дел в порядке гражданского судопроизводства должны быть такие формальные элементы, как законность (в смысле правовости законов), правовая определенность, пропорциональность и право на справедливое судебное разбирательство, а субстантивным элементом должно стать признание приоритетности прав человека.

Составляющие стандарта судебного правотолкования и правоприменения должны прямо выводиться из положений ЕКПЧ и практики ЕСПЧ, что позволит сделать определенные выводы относительно особенностей действия принципа верховенства права в гражданском судопроизводстве.

Анализ практики ЕСПЧ по вопросам толкования ЕКПЧ позволяет выделить следующие составляющие принципа верховенства права: признание приоритетности прав человека в деятельности государства; наличие средств правовой защиты от произвольного вмешательства публичной власти в осуществление гарантированных прав; судебный контроль за исполнительной ветвью власти; определенность законом объема любого правового усмотрения и способа его осуществления; запрет произвольного лишения свободы; сбалансированность интересов отдельного индивида с интересами других членов общества; судебный контроль за законностью задержания или содержания под стражей; секулярность (светский характер) государства; доступ к суду; обязательность выполнения решений суда; субъективная беспристрастность суда; исключение вмешательства законодателя в процесс отправления правосудия; принцип правовой определенности; непротиворечие верховенству права как требование к закону и качеству закона, в частности, его содержательному соответствию правам человека, фактической доступности и ясности; неизменность, неоспоримость окончательного решения, вступившего в законную силу; наличие общественного доверия к судам и т.д. (Golder v. The United Kingdom, 21 February 1975; The former King of Greece et al. v. Greece, no.25701/94, 23 November 2000).

Исходным тезисом связанности действия такого элемента верховенства права в практике ЕСПЧ, как принцип законности, по моему мнению, должно быть утверждение о том, что верховенство права предполагает определенность законом объема правового усмотрения и способа его совершения, а также наличие средств правовой защиты от произвольного вмешательства публичной власти в осуществление гарантированных прав, т.е. предполагает наличие судебного контроля за исполнительной ветвью власти.

Исходя из таких позиций, некоторые отечественные ученые (в частности, Н. Козюбра), подчеркивая определенные качественные требования, которым должен соответствовать закон, вводят в оборот такие понятия, как «правозаконность», «правовой закон», «правовость закона».

Венецианская комиссия также выделяет законность («legality») в значении верховенства или превосходства закона («supremacy of law») в качестве составного верховенства права, отмечая, что этот принцип означает, что предписание закона следует неукоснительно соблюдать; это требование распространяется не только на физических лиц, но и на властные структуры, субъектов публичного и частного характера. Так, необходимое требование законности выдвигается к деятельности должностных лиц; оно также требует, чтобы должностные лица имели полномочия на свои действия и действовали в пределах предоставленных им полномочий. Законность также предусматривает, что никто не может подвергаться наказанию, если он не нарушил ранее принятых предписаний права, которые уже вступили в силу, и что за нарушение закона должна наступать ответственность. Осуществление предписаний закона должно быть, в рамках возможного, обеспечено практикой (Верховенство права (доклад, одобренный Венецианской комиссией на 86-м пленарном заседании 25-26 марта 2011 года) [Текст] // Право Украины. — 2011 — №10 — С. 168-184).

Итак, понимание законности в контексте европейского подхода к верховенству права и практики ЕСПЧ значительно отличается от господствующего в отечественной литературе принципа законности, поэтому, рассматривая законность и принцип законности (legality), следует исходить не из отечественного понимания этого принципа, а из понимания этого понятия ЕСПЧ, к которому он пришел, применяя автономное толкование таких понятий, как «закон» и «в соответствии с законом», «установленный законом».

В практике ЕСПЧ вопрос о законности, прежде всего, возникает тогда, когда речь идет об ограничении тех или иных конвенционных прав, которое должно проходить, по словам ЕКПЧ, «в соответствии с законом», что и обусловило необходимость автономного толкования этого понятия в практике ЕСПЧ. В соответствии с практикой ЕСПЧ, слово «закон» должно толковаться не только как писаное право, но и как неписаное право.

Принцип законности как составляющая верховенства права связан, по крайней мере, с несколькими аспектами, первый из которых можно назвать формальным, а второй — сущностным. Формальный аспект законности состоит в том, что органы государственной власти должны иметь правовую основу для своей деятельности, иначе говоря, каждый орган государственной власти должен быть наделен полномочиями и должен использовать такие полномочия в соответствии с законом. Итак, выдвигается требование наличия законодательной базы регулирования полномочий органов государственной власти, особенно — дискреционных, и необходимость последних действовать в строгом соответствии с указанными предписаниями. Так, ЕСПЧ отмечает, что закон, который определяет дискреции, должен определять также и границы дискреции, предоставленной соответствующим органам, государственной власти и способы ее осуществления с достаточной ясностью, с учетом легитимной цели мероприятий, которые применяются с целью предоставления индивидуальной адекватной защиты против произвольного вмешательства. Учитывая указанное, любое вмешательство в права человека или их ограничение должно быть оценено с точки зрения их законности.

Таким образом, в контексте верховенства права законность не может сводиться к простому соответствию нормам материального и процессуального права, а рассматривается несколько шире. В решении по делу «Kruslin v. France» ЕСПЧ отметил, что словосочетание «предусмотрено законом» в контексте п. 2 ст. 6 ЕКПЧ предусматривает, чтобы, во-первых, действия власти имели основания во внутреннем законодательстве, что отражает формальную составляющую законности. Одновременно указанное положение предусматривает и качество конкретного закона, требуя, чтобы конкретный закон был доступен для заинтересованного лица, которое имело бы возможность предвидеть последствия его применения по отношению к себе, а также, чтобы закон не противоречил принципу верховенства права.

ЕСПЧ определяет законность не только как соблюдение всех норм материального и процессуального права (формальный аспект), но и выдвигает качественные требования, которым должен соответствовать определенный «закон», чтобы он мог считаться законом в контексте верховенства права (содержательный аспект). При этом содержательный элемент законности является тем отличием, которое позволяет констатировать различные подходы к принципу законности как составляющей верховенства права в практике ЕСПЧ и принципа законности в отечественной правовой доктрине. Считаю, что именно такая субстантивная характеристика закона должна стать ориентиром для пересмотра понимания национального принципа законности с точки зрения естественно-правового правопонимания.

По анализу практики ЕСПЧ следует важное наблюдение, которое заключается в том, что требование доступности и предсказуемости закона является составной не только концепта законности в практике ЕСПЧ, но и элементом принципа правовой определенности. В деле «Brumarescu v. Romania» ЕСПЧ прямо указывает, что одним из фундаментальных аспектов верховенства права является принцип правовой определенности.

Стоит отметить, что правовая определенность является сложным и многоаспектным понятием, объединяющим большое количество элементов, на что суды при рассмотрении дел должны обращать внимание.

В основе анализа практики ЕСПЧ, с точки зрения возможности применения при осуществлении правосудия по гражданским делам, можно выделить следующие элементы правовой определенности:

1) доступность и предсказуемость законодательства;

2) концепция правомерных ожиданий;

3) принцип res judicata;

4) требование исполнения судебных решений;

5) обеспечение единства судебной практики.

Еще одним элементом, который прямо выводится из основополагающего принципа верховенства права, является принцип пропорциональности, который также впервые отмечен в проектах процессуальных кодексов как основной принцип судопроизводства (п. 7 ч. 1 ст. 2, ст. 11 проекта ГПК Украины). По этому поводу в деле «Ocalan v. Turkey» ЕСПЧ отметил, что всей ЕКПЧ присущ поиск справедливого баланса между требованиями общего интереса общества и требованием защиты личных фундаментальных прав. Пропорциональность предполагает достижение в правотворчестве и правоприменении баланса интересов человека и общества. Органы публичной власти не могут накладывать на граждан обязательства, выходящие за пределы общественной необходимости.

В практике ЕСПЧ указанный принцип, как и принцип законности, рассматривается обычно с позиций правомерности ограничений конвенционных прав человека.

Составной верховенства права в контексте практики ЕСПЧ также является право на справедливое судебное разбирательство как система процессуальных гарантий, предоставляемых лицу во время рассмотрения дела в суде.

В целом, соглашаясь с целесообразностью подхода к толкованию процессуальных гарантий в составе верховенства права, следует сделать несколько замечаний по реализации принципа верховенства права в гражданском судопроизводстве. Действительно, первостепенное значение для выяснения сущности принципа верховенства права в гражданском судопроизводстве имеет его интерпретация ЕСПЧ, однако сосредоточение внимания на чисто процедурных аспектах верховенства права, как гарантиях п. 1 ст. 6 ЕКПЧ, не исчерпывает проблематику применения верховенства права в гражданском судопроизводстве, ведь, кроме обеспечения чисто процессуальных гарантий, судья также учитывать и материально-правовые аспекты верховенства права, а потому судами должен быть применен более широкий подход к исследованию верховенства права в гражданском судопроизводстве, что позволит сосредоточить внимание не только на чисто процессуальных гарантиях, предусмотренных п. 1 ст. 6 ЕКПЧ, однако и на содержательных составляющих верховенства права в гражданском судопроизводстве, что имеет особое значение с точки зрения проблематики судебного правотолкования и судебного правоприменения.

Также читайте анализ Д. Луспеныка по замечаниям к проекту закона о внесении изменений в процессуальные кодексы.