Исполнение решений Европейского суда: халатность Минюста, возмещение за счет виновного и его увольнение

Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»

Почему законодатель предлагает возложить расходы, связанные с исполнением решений Европейского суда по правам человека, на виновных должностных лиц? Как это изменит ситуацию? И к чему приведет принцип «кто виноват, тот и платит»?

В Украине на сегодняшний день прослеживается сложная ситуация с исполнением судебных решений. Как отметил министр юстиции Павел Петренко, она не просто сложная, а плачевная. «К сожалению, мы имеем сейчас ужасную ситуацию. Только 5% судебных решений, которые выносятся украинскими судами, исполняются. Эта статистика прослеживается в течение последних 20 лет», – подчеркнул министр.

Что касается исполнения решений Европейского суда по правам человека, то там ситуация ненамного лучше, ведь каждое решение «против Украины», как известно, возлагает на государственный бюджет компенсацию «кругленьких сумм» потерпевшим. Что хотят изменить в вопросе исполнения решений ЕСПЧ и какие проблемы существуют в этом вопросе, узнавала «Судебно-юридическая газета».

Буква закона

Украина является стороной Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод 1950 г. и протоколов к ней. В соответствии с п. 1 ст. 46 Конвенции, стороны обязуются исполнять окончательные решения Европейского суда по правам человека в любых делах, в которых они являются сторонами. Согласно Закону Украины «О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека», исполнение решений Суда возлагается на органы исполнительной власти, которые обеспечивают осуществление мер индивидуального (выплата справедливой компенсации, повторное рассмотрение дела административным органом и т. п.) и общего характера, необходимых для надлежащего исполнения решения Суда по делу против Украины и устранения недостатков системного характера, которые лежали в основе обнаруженного ЕСПЧ нарушения Конвенции.

Кто виноват, тот и платит?

22 ноября с. г. в парламенте зарегистрирован законопроект №5438 «О внесении изменений в Закон Украины «О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» (относительно совершенствования процедуры исполнения решений и предложений Европейского суда по правам человека)». Его основная цель – возложить расходы, связанные с исполнением решений ЕСПЧ, на виновных должностных лиц, поскольку сегодня государство несет большие убытки в связи с исполнением решений Суда. По мнению инициаторов, это приведет к уменьшению нагрузки на расходную часть Государственного бюджета и поддержанию имиджа Украины как правового, социального и демократического государства.

Законопроектом, в частности, предусматривается дополнить ст. 3 Закона «О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» частью следующего содержания: «Расходы Государственного бюджета Украины по исполнению решения возмещаются государству за счет должностных лиц, незаконные действия или бездеятельность которых побудили взыскателя подать заявление в суд для защиты его нарушенных прав». При этом на орган, ответственный за обеспечение представительства Украины в ЕСПЧ и координацию выполнения его решений (органом представительства сейчас является правительственный уполномоченный по делам ЕСПЧ), будет возложена обязанность информировать Верховную Раду о выполнении решений и применении практики Суда.

В проекте также предлагается уточнить положения ст. 14 Закона «О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека», в которой говорится о действиях органа представительства по принятию мер общего характера при выполнении решений Суда.

Парламентский контроль

По словам законодателя, выполнение решений Европейского суда по правам человека, особенно тех, которые нуждаются в решении системных проблем, невозможно без активного участия органа законодательной власти страны, в частности осуществления им эффективного парламентского контроля за выполнением решений ЕСПЧ. Инициаторы проекта ссылаются на то, что в резолюции №1516 от 2.10.2006 Ассамблея призвала национальные парламенты ввести специальные механизмы и процедуры для эффективного парламентского контроля за исполнением решений суда путем регулярного отчета ответственных министерств (п. 22.1). При этом она оставила за собой право принимать соответствующие меры, в т. ч. применять правило 8 своего регламента (останавливать полномочия национальной делегации) в случае постоянного невыполнения соответствующим государством требований, указанных в решении суда, или в случае, если национальный парламент не окажет нужного давления на правительство для исполнения решения суда (п. 22.7).

Как отмечается в резолюции ПАСЕ №1787 от 26.01.2011, согласно Декларации и Плану действий, принятым в Интерлакене в феврале 2010 г., следует отдать предпочтение полному и эффективному соблюдению решений суда. Ассамблея считает, что должен быть обеспечен регулярный и тщательный парламентский контроль за выполнением решений ЕСПЧ как на европейском, так и на национальном уровнях.

Минюст «без учета»?

Согласно постановлению Кабинета министров Украины №784 от 31.05.2006 «О мерах по реализации Закона Украины «О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека», функции по обеспечению исполнения решений ЕСПЧ возложены на Министерство юстиции Украины. Оно же должно вести учет, сколько всего выплачено средств из государственного бюджета на исполнение решений Суда. Недавно этим вопросом заинтересовались в юридическом сообществе.

К примеру, помощник судьи Червоноградского городского суда Львовской области Ростислав Садовый в одной из юридических групп в социальной сети Facebook затронул эту проблему и написал, что отправил запрос в Министерство юстиции Украины:

«Я недавно получил письмо-ответ Минюста на вопросы:

1. Сколько всего выплачено средств из ГБУ (Государственный бюджет Украины – прим. ред.) во исполнение решений ЕСПЧ?

2. Сколько исков о возмещении убытков, причиненных ГБУ вследствие выплаты возмещений по решениям ЕСПЧ, было подано в суды, и сколько средств возвращено в бюджет?

Ответили только по выплатам за последние 2 года. При этом по ответу видно, что в Минюсте вообще никто не ведет учет дел по искам о возмещении убытков, причиненных ГБУ вследствие выплаты возмещений по решениям ЕСПЧ. Также никто не знает, какая сумма средств возвращена в бюджет. Как такое возможно? Ведь ведение такой исковой деятельности – обязанность этого органа, и она должна соответствующим образом учитываться. Этому на пятом курсе юрфаков учат.

Может, прежде, чем вносить в ВР такие законопроекты, нужно провести проверку в Минюсте на предмет надлежащего исполнения обязанностей по обращению в суд с исками о возмещении убытков, причиненных ГБУ вследствие выплаты возмещений по решениям ЕСПЧ? Ведь соответствующий порядок возмещения бюджетных потерь предусмотрен и без этого проекта. Зачем дублирование? Просто необходимо навести порядок в Минюсте.

К слову, в реестре судебных решений дел с такими исками я не нашел.

Также в проекте вызывает массу вопросов предложение лишать виновных лиц права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью», – отмечает помощник судьи.

***

Видимо, вопрос исполнения решений Европейского суда по правам человека действительно требует доработки. Но нужно ли прибегать к таким изменениям, как предлагает законодатель? Может, действительно для начала следует навести порядок в действующей системе исполнения решений?

К слову, инициаторы законопроекта считают, что положительным моментом в связи с этими изменениями станут и уменьшение количества обращений в Европейский суд по правам человека, и улучшение социально-экономического состояния государства, и повышение авторитета Украины как страны, где права человека и социальные ценности имеют наивысшую правовую защиту.

Примечательно, что в Министерстве юстиции заявили, что большое количество дел против Украины в Европейском суде связано с несовершенством судебной системы, и нужно дождаться ее реформирования. На самом деле суды здесь ни при чем, поскольку львиная доля дел – это споры о неисполнении решений судов, уже вступивших в законную силу. Это напоминает замкнутый круг, ведь пока не улучшится ситуация с исполнением решений национальных судов, количество обращений в Европейский суд по правам человека не уменьшится и, следовательно, никакие изменения и перекладывание выплат «на плечи» должностных лиц ситуацию не улучшат.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Ростислав Садовый, помощник судьи Червоноградского городского суда Львовской области

– Обращение с запросом в Минюст было обычным интересом. Его усилило то, что в ЕГРСР я практически не нашел соответствующих споров. Но письмо Минюста, по сути, не дало ответов на вопросы, а только добавило их. Например, трудно понять, как юридическая служба этого органа не ведет учет претензионно-исковой деятельности в делах по искам о возмещении выплат по решениям ЕСПЧ, ведь такая обязанность установлена базовым законодательством в этой сфере. Объяснений этому может быть несколько, в т. ч. и ненадлежащий подход к выполнению запроса, и желание что-то скрыть. Госорганы в этом плане часто могут очень удивить изобретательностью.

Что касается законодательной инициативы о возмещении выплат по решениям ЕСПЧ за счет виновных лиц, то она, на мой взгляд, заслуживает критики. Понятно, что такой подход в чем-то, может, и справедлив, особенно учитывая такие прецеденты, как в деле «Бочан против Украины (№2)», но этого недостаточно для правового государства, как это задекларировано в Конституции Украины. ЕСПЧ же устанавливает нарушения ЕКПЧ государством в целом, а не конкретным лицом. Вместе с этим, очень спорной является инициатива о лишении в таком случае лица права занимать определенные должности и заниматься определенной деятельностью. Например, каким-то образом будет установлено, что виновным является судья – как тогда предложенная в проекте санкция согласуется минимум со ст. 126 Основного Закона? Разработчики законопроекта должны, по крайней мере, прописать механизм реализации своей идеи и разъяснить ее процессуальную сторону. Думаю, проект будет доработан. В данной ситуации интересно будет почитать заключение Главного научно-экспертного управления ВРУ – этот луч света в парламентской темноте обычно дает обоснованную критику недостатков законопроектов.

В целом же решения ЕСПЧ как-то выполняются. Как говорится, на безрыбье и рак рыба. Конечно, есть что совершенствовать в данном вопросе, и от одного только Минюста тут ничего не зависит. Например, т. н. общественные активисты могли бы поработать на благо народа в сфере данной проблемы и способствовать увеличению финансирования соответствующей программы. Но в целом речь здесь идет всего лишь о последствиях нарушений предписаний ЕКПЧ и их причинах, а это уже совсем другая тема для размышлений и труда.

Наталья Блаживская, судья Высшего административного суда Украины, вице-президент Ассоциации административных судей

– Каждая инициатива, которая касается исполнения решений Европейского суда по правам человека, требует детального анализа. Если мы говорим, к примеру, о налоговых спорах, где должностное лицо допустило нарушение, сколько лет ему придется возмещать эту выплату из его заработной платы? Это может занять очень длительный период, скажем, 20 лет. Но извините, человек обратился в Европейский суд по правам человека для того, чтобы получить законную сатисфакцию, а не годы ожидания. Это не алименты, которые выплачиваются до 18-летия.

Мне кажется, эту инициативу нужно очень внимательно проанализировать, ведь мы не можем руководствоваться импульсивными идеями. Еще раз повторяю: лицо, которое получило решение Страсбургского суда – это лицо, которое перед этим исчерпало все средства национальной судебной защиты. Это года, а не дело одного месяца. Хотя я понимаю идею законодателя. Очевидно, он стремился усилить уважение к решениям Европейского суда, к закону и принципу верховенства права.

Думаю, было бы более правильно внести изменения в закон «О выполнении решений Европейского суда по правам человека». Если заглянуть в его ст. 18, там четко прописано, что суды используют практику Европейского суда по правам человека как источник права. А почему только суды? Может, правильно говорить, что это и есть источник права, а не как источник права, который применяют лишь в судебном процессе?

И второе: когда формируется законодательная инициатива, то, к примеру, в Литве законопроекты проходят экспертизу на соответствие практике ЕСПЧ. В Украине нормативно-правовые акты проходят проверку на соответствие принципу Acquis communautaire – это гармонизация, унификация законодательства. Однако там нет такого требования, как проверка на соответствие практике ЕСПЧ. Возможно, нам необходимо начать с этого? Ведь только тогда можно будет сказать, что эти нормативно-правовые акты правильные, понятные, недвузначные и т. д.

Ведь основное недовольство граждан – в нечеткости норм права. Именно эта нечеткость порождает массовые судебные споры. Эту проблему нужно решать в корне, а не бороться с ее последствиями.

Виновный будет уволен

Предлагается дополнить ст. 16 Закона ч. 2 следующего содержания:

«С целью предупреждения причинения вреда имиджу государства должностные лица, действия или бездеятельность которых привели к подаче взыскателем заявления в Суд для защиты его нарушенных прав, по результатам рассмотрения которого принято решение в пользу взыскателя, в случае невыполнения требований, предусмотренных нормами международного права и настоящим законом, лишаются права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью».