Налоговая реформа или перетягивание каната?

 Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»

Налоговая реформа является одной из наиболее ожидаемых в Украине. Постоянные изменения в налоговое законодательство вносятся в течение порядка 20 лет, однако за все это время ни одна власть так и не смогла построить эффективную налоговую систему. Такая ситуация ухудшает развитие бизнеса в Украине и позиции нашего государства на глобальном экономическом рынке. В чем именно заключается проблема, и какие основные идеи реформирования налоговой системы, узнавала «Судебно-юридическая газета».

Оценка налоговой реформы

К сожалению, все чаще отмечается, что налоговая реформа для Украины – уже не процесс, имеющий определенные временные рамки, а перманентное состояние, в котором система находится уже много лет. На данный момент в нашей стране прослеживаются неэффективное администрирование налогов, большая и несправедливая налоговая нагрузка, низкий уровень платежной дисциплины, нестабильность и несовершенство налогового законодательства, правовая незащищенность налогоплательщиков, увеличение доли убыточных предприятий и т. д. Все это говорит о том, что налоговые реформы, которые проводили в Украине, были неэффективными.

С 1 июня по 20 июля 2015 г. Международный центр перспективных исследований провел экспертный опрос «Оценка проведения налоговой реформы». Он показал, что налоговая реформа в Украине, по мнению 56% опрошенных экспертов, проходит низкими темпами. 12% интервьюеров считают, что темп реформ недостаточно высок, необходимо ускорить реформирование, а 32% выбрали свой вариант ответа, который в большинстве случаев характеризует темпы проведения реформы очень негативно (рис. 1). Большинство респондентов считают, что реформа не проводится вообще – есть лишь ее имитация. Все изменения, которые были приняты – это корректировка действующей налоговой системы.

Действительно, ситуация с проведением налоговой реформы в Украине не наилучшая. И респонденты справедливо отметили, что, скорее всего, происходит имитация реформы, а не сама реформа. Но чтобы должным образом оценить ситуацию, необходимо проанализировать ее изнутри.

Основными «затейщиками» и «соперниками во взглядах» относительно налоговой реформы в Украине являются бизнес и государство. Изначально бизнес и гражданское общество пытались способствовать эффективному осуществлению налоговой реформы, уделяя наибольшее внимание облегчению администрирования налогов, внедрению электронных сервисов и уменьшению налоговой нагрузки. Однако такие попытки не имели значительного успеха.

Если брать во внимание экспертный опрос МЦПИ, то на вопрос «Как вы оцениваете перспективы налоговой реформы» 28% экспертов выбрали свой вариант, который в большинстве случаев отражал надежду на то, что власть будет активнее прислушиваться к предложениям бизнеса и общественности. 24% уверены, что реформа будет проведена только виртуально, «на бумаге». В то же время, 20% опрошенных верят, что реформа будет проведена и принесет положительные результаты, 16% выбрали ответ «реформа будет проведена частично», 8% – реформа будет проведена и принесет негативные результаты, 4% – реформа будет проведена, но это ничего не изменит (рис. 2).

Из данного экспертного опроса видно, что большинство респондентов все же надеются, что власть прислушается к предложениям бизнеса и общественности. Пока же власть в вопросе проведения налоговой реформы занимает позицию, скорее, «оппонента» бизнесу. И выходит, что каждый «тянет одеяло на себя».

Основными документами, которые определяют проведение реформ органами власти, являются:

• Коалиционное соглашение Верховной Рады Украины VIII созыва;

• Стратегия устойчивого развития «Украина-2020»;

• План мероприятий по выполнению Программы деятельности КМУ и стратегии устойчивого развития «Украина-2020» в 2015 г.;

• Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС;

• Меморандум об экономической и финансовой политике между Украиной и МВФ;

• Предложения Министерства финансов Украины относительно новой налоговой реформы (сентябрь 2015 г.);

• Предложения Комитета ВР по вопросам налоговой и таможенной политики относительно налоговой реформы (сентябрь 2015 г.).

Как видно, государство в лице уполномоченных органов имеет достаточно наработок и предложений по реформированию налоговой системы. Но вопрос в том, что предложений, как и мнений, очень много, и надо достичь консенсуса.

Рассмотрим, что предлагает государство в вопросе реформирования налоговой системы. Предполагается, что необходимо реформировать налоговою систему по следующим направлениям:

1. Уменьшение количества налогов.

2. Институциональная реформа Государственной фискальной службы.

3. Расширение использования электронных сервисов.

4. Совершенствование системы налогового контроля.

5. Изменение основных налоговых платежей и сборов.

6. Трансфертное ценообразование.

7. Налоговый компромисс.

К сожалению, темпы влияния органов власти на усовершенствование всех этих направлений не совсем такие, как хотелось бы. Это показывают результаты экспертного опроса. Так, 24% респондентов считают его очень низким, а 20% придерживаются противоположного мнения (рис. 3). Хотя по результатам исследования видно, что мнения респондентов разошлись, неоспоримым является тот факт, что «перетягивание каната» все-таки влияет на скорость проведения налоговой реформы.

«Укрупнение» через уменьшение налогов

Рассмотрим некоторые наработки в вопросах реформирования налоговой системы. Одним из его направлений, как уже упоминалось, является уменьшение количества налогов. В этом вопросе Коалиционное соглашение ВР предлагает уменьшить количество налогов, которые будут отвечать своей экономической сущности, до 9 – подоходный налог, НДС, налог с доходов физлиц, акцизный налог, рентная плата, налог на недвижимость, экологический налог, единый налог и пошлина. Стратегия «Украина-2020 также говорит об уменьшении количества налогов, их размера и упрощении порядка расчета и уплаты, но конкретно не указывает, какие налоги и насколько. Программа деятельности КМУ предлагает сократить количество налогов с 22 до 9.

Меморандум между Украиной и МВФ: «В части поступлений, принимая во внимание необходимость уменьшить налоговую нагрузку, одновременно расширив налоговую базу, мы сократили искаженное и несущественное налогообложение за счет отмены или консолидации небольших налогов и сборов и отменили налог на безналичные валютные операции». Реанимационный пакет реформ предлагает ликвидацию мелких и антирыночных налогов и сборов (например, «госпошлины» и НДФЛ при продаже личного имущества) за счет повышения до оптимального уровня рентных платежей.

В результате был принят Закон «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и некоторые законодательные акты Украины относительно налоговой реформы» от 28.12.2014, который сократил количество налогов. Но на практике они лишь были укрупнены, и налоговая нагрузка на бизнес в итоге не уменьшилась. Не произошло заметных изменений и в администрировании налогов и сборов, не состоялся пересмотр баз налогообложения. Кроме того, были введены новые сборы: военный и дополнительный импортный. По мнению экспертов, такие изменения не имеют ничего общего с уменьшением налоговой нагрузки.

Реформирование ГФС

В институциональной реформе Государственной фискальной службы Украины (ГФС) Планом мероприятий по выполнению программы КМУ и Стратегии «Украина-2020» предусмотрено существенное уменьшение численности работников ГФС, а также установление личной финансовой ответственности сотрудников налоговых и таможенных органов за потери, понесенные субъектами предпринимательской деятельности из-за незаконных действий или бездеятельности чиновников. «Менять департамент, менять людей. Будет 58 тыс. работников или сократить их до 40 – это системные вопросы, которые должны быть четко прописаны в законодательстве. Даже если будет 40 тыс. человек, все равно их надо контролировать. А сделать это очень непросто. Для этого нужно четкое, простое законодательство по администрированию», – заявил председатель ГФС Роман Насиров.

Комитет ВР по вопросам налоговой и таможенной политики предлагает сделать центры обслуживания плательщиков исключительно сервисными и отнести к их функциям прием отчетности и методологическую помощь. Эти сервисные центры предлагают укомплектовать негосударственными служащими. Кроме того, предлагается ввести областные и в больших городах региональные управления – аудиторские, юридические и по вопросам администрирования налогового долга. А также создать офис крупных налогоплательщиков и аналитический департамент в структуре Министерства финансов (общая аналитика, применение рисков, расчеты доходной части бюджета). По идее, это должна быть независимая организация государственной формы собственности, которая физически сопровождает базы данных и электронные сервисы.

Предлагается также восстановить автономный статус таможенных органов (создать отдельный орган исполнительной власти, подчиненный Минфину). Кроме того, должна быть создана финансовая полиция как структурное подразделение Минфина на принципах демилитаризации. Озвучиваются и идеи о введении института налоговых консультантов с использованием опыта Польши и Германии как наиболее удачного (помощь в уплате налогов, составлении отчетности, представление интересов плательщиков в суде и налоговых органах).

Ассоциация налоговых советников говорит об установлении ответственности рабочих и служащих фискальной службы и правоохранительной системы за неправомерные действия, а также акцентирует внимание на реформировании института индивидуальных консультаций. В силу всего этого разработан и утвержден «План институциональных изменений деятельности Государственной фискальной службы Украины» и принято постановление КМУ №548 (редакция от 22.07.2015) «О внесении изменений в некоторые постановления Кабинета Министров Украины».

Но при всем этом важно помнить о вероятности того, что большинство сегодняшних работников ГФС будут просто переназначены, и принципы работы фискальных органов не изменятся – они так и останутся карательными, а не сервисными. Чтобы этого не произошло, необходимо изменить принципы и подходы к деятельности ГФС. Идеи о переходе к сервисной службе по предоставлению качественных услуг с использованием новейших электронных инструментов для налогоплательщиков, по мнению многих специалистов, целесообразны. При этом необходимо усилить ответственность за коррупционные деяния и пересмотреть функциональные обязанности работников фискальной службы, а также заняться повышением их квалификации.

Электронные сервисы

В налоговой системе Украины до сих пор действует «бумажный» принцип коммуникации, хотя все понимают, что надо идти в ногу со временем и переходить на электронные сервисы. В этом вопросе Коалиционное соглашение ВР предусматривает обеспечение сокращения затрат времени и средств налогоплательщиков на начисление и уплату налогов путем сокращения количества и объемов налоговой отчетности, расширения возможностей дистанционной отчетности и уплаты налогов (электронные сервисы). Стратегия «Украина-2020» также упоминает о внедрении электронных сервисов для налогоплательщиков, обеспечении открытости доступа к информации об уплате налогов. План мероприятий по выполнению программы КМУ и Стратегии «Украина-2020» говорит о внедрении электронных сервисов для налогоплательщиков, разработке и принятии нормативно-правового акта по сокращению количества и объемов налоговой отчетности, о расширении возможностей беспрепятственной дистанционной отчетности и уплаты налогов, обеспечении открытости доступа к информации об уплате налогов, а также о закреплении на законодательном уровне функции предоставления обобщающих налоговых консультаций Минфином. Комитет ВР по вопросам налоговой и таможенной политики в этом вопросе предлагает следующее:

• онлайн-доступ налогоплательщиков к управлению лицевыми счетами (учет авансов, переплат, налоговый долг и др.);

• уплата всех налогов на единый казначейский счет без разделения на коды и подкоды бюджетной классификации;

• упрощение форм налоговых деклараций, уменьшение объемов налоговой отчетности.

Реанимационный пакет реформ предлагает оптимизировать все налоговые процессы, запретить контроль расходов, а также отменить налоговый учет. Администрирование налогов должно производиться путем их автоматизации, а штат работников при этом следует сократить. Главная цель – повышение уровня обслуживания налогоплательщиков за счет внедрения качественных сервисов.

В общем, большинство специалистов положительно оценивают введение электронных сервисов по администрированию налогов. Введение налоговой отчетности, уменьшение физического контакта с налоговиками не только усовершенствуют и модернизируют налоговую систему, но и позволят уменьшить количество коррупционных проявлений. Но важно не забывать, что на реализацию этих целей требуются значительные финансовые ресурсы.

Налоговый контроль

В вопросе налогового контроля мнения большинства реформаторов сводятся к тому, что необходимо отойти от карательной модели налогового контроля. В этом аспекте Планом мероприятий по выполнению программы КМУ и Стратегии «Украина-2020» предусмотрено перейти от надзорно-карательной функции фискальных органов к обслуживающей. Предлагается отменить штрафные финансовые санкции в отношении налогоплательщиков без обжалования налогового уведомления и ввести обязательность выдачи такого уведомления в случае составления акта по результатам проверки.

В свою очередь, новая налоговая реформа Минфина главной целью в этом вопросе ставит борьбу с контрабандой на таможне и уклонением от уплаты налогов. Комитет ВР по вопросам налоговой и таможенной политики настаивает на введении механизма медиации – альтернативного урегулирования налоговых споров (создание независимого от ГФС коллективного органа для рассмотрения налоговых споров, решения которого будут обязательны для выполнения контролирующими органами). Реанимационный пакет реформ также заявляет, что должны быть отменены штрафные санкции за нарушения, которые не привели к уменьшению поступлений в бюджет. Инспектор должен не наказывать, а помогать налогоплательщику правильно рассчитывать, оплачивать и отчитываться. Ассоциация налоговых советников говорит о ликвидации налоговой милиции и создании финансовой гвардии; отмене фактических и камеральных проверок, а также встречных сверок. Внесение в Налоговый кодекс четких, прозрачных и понятных критериев отбора субъектов хозяйствования для проведения проверок, введение элементов медиации, запрет открытия уголовных производств и фактической неуплаты согласованных налоговых обязательств в бюджет являются приоритетами в этом вопросе.

Многие специалисты поддерживают попытки государства уменьшать налоговое давление на плательщиков, однако темпы этой реформы остаются довольно низкими. Основной проблемой является то, что фискальная служба пока так и не стала сервисным центром. «В течение года вносились только «косметические» изменения, что никоим образом не компенсирует те потери, которые уже понесены бизнесом, особенно малым. Положительно оценивается желание законодателей налаживать партнерские отношения между налогоплательщиками и фискальными органами, однако нереформированные налоговые органы сохраняют старое фискальное давление», – заявляют представители бизнес-структур.

Действительно, наработок, идей и мнений в вопросе реформирования налоговой системы много. При этом каждый пытается отстоять и доказать, что именно он прав, и его идеи лучшие. Вырисовывается печальная картина «перетягивания каната». Но если все, как в басне Крылова «Лебедь, рак и щука», будут идти в разные стороны, ни к чему хорошему это не приведет, и процесс налогового реформирования опять затянется на многие годы. Поэтому хотелось бы, чтобы стороны достигли консенсуса. Ведь людям очень нужна реальная реформа, а не ее имитация.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Татьяна Острикова, член Комитета ВР по вопросам налоговой и таможенной политики

– Ключевым в реформировании налоговой системы является реформирование самой Государственной фискальной службы. Ведь можно взять лучшие европейские директивы, имплементировать их, но это не будет работать до тех пор, пока в нашей стране будет действовать старая коррумпированная фискальная служба. Если говорить о реформе налогов, то мы поддерживаем идею о том, что надо отменить авансовые взносы и снизить ставку хотя бы до 15–16%. По налогу на добавленную стоимость – это упрощение его администрирования, имплементация требований ЕС и МВФ и понижение ставки. Мы будем отстаивать эту позицию. Мы не можем совсем отменить НДС, поскольку в ЕС он существует, но должны взять наименьшую ставку, разрешенную Соглашением об ассоциации и директивой (15%), и исходя из этого взять на себя ответственность согласовывать все с МВФ.

Михаил Кобцев, член Комитета ВР по вопросам налоговой и таможенной политики

– Мы не сможем реформировать налоговую систему без реформы службы ГФС. Самое главное – должна быть ответственность за незаконные акты или преследование налогоплательщика. К примеру, в Германии, если аудитор в течение года сделал акт, который не смог защитить в суде, его увольняют с работы. Так вот, нам необходимо ввести ответственность налоговой милиции, аудитора за неправильно изготовленный акт и возмещение плательщику причиненного убытка. Как только это будет сделано, судебные преследования пропадут автоматически. Запугивание предпринимателей через уголовные дела – сегодня реальность, и мы никогда это не победим без ответственности работников ГФС и финансовых служб.

Касательно работы нашего Комитета, то условно его можно разделить на две части. Первая – это бухгалтера и аудиторы, вторая – экономисты. У нас часто и во многом не сходятся мнения. Сильная сторона бухгалтеров в том, что они понимают тонкости применения закона и оформления бумаг и ратуют за упрощение ведения бухотчетности. Слабая – они часто не видят концептуально процесса и могут потерять стратегию. Я считаю, что в первую очередь нужно понять, куда нам идти. Необходимо снизить НДС, а налог на прибыль сделать стимулирующим. Что касается единого налога, думаю, оптимальной была бы цифра в 5 млн. Что касается акциза, то здесь нужно быть очень осторожным. У нас Минфин привык «латать дырки» акцизом, но не стоит забывать, что вокруг нас есть соседи, и у них акциз ниже. Любое необдуманное поднятие акциза может привести к валу контрабанды.