Большая Палата Верховного Суда: риск любой ошибки государственного органа должен возлагаться на само государство, а ошибки не могут исправляться за счет лиц, которых они касаются

Большая Палата Верховного Суда подчеркнула, что принцип «должного управления», как правило, не должен препятствовать государственным органам исправлять случайные ошибки, даже те, причиной которых является их собственная халатность.

С другой стороны, как отметила БП ВС, потребность исправить прошлую «ошибку» не должна непропорциональным образом вмешиваться в новое право, приобретенное лицом, полагающимся на легитимность добросовестных действий государственного органа. Другими словами, государственные органы, не внедряющие или не соблюдающие свои собственные процедуры, не должны иметь возможность извлекать выгоду от своих противоправных действий или избегать выполнения своих обязанностей. Риск какой-либо ошибки государственного органа должен возлагаться на само государство, а ошибки не могут исправляться за счет лиц, к которым они относятся.

Соответствующую позицию Большая Палата Верховного Суда высказала по делу 912/2797/21 (постановление от 5 июля 2023 года).

Обставини справи

У цій справі перед судом касаційної інстанції постало питання, чи може бути визнано недійсним договір оренди земельної ділянки з підстав визначення орендної плати в ньому без застосування нормативної грошової оцінки такої ділянки за обставин неможливості визначення уповноваженим державою органом нормативної грошової оцінки землі внаслідок неналежного урядування компетентними державними органами, зокрема, невизначення меж населеного пункту, в якому розташована така земельна ділянка.

Так, у вересні 2021 року керівник Олександрійської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до Господарського суду з позовом до Світловодської міської ради та ТОВ «Світенергоресурс» про визнання недійсним рішення сільської ради «Про затвердження проекту землеустрою та надання земельних ділянок в оренду ТОВ у частині, що стосується надання в оренду земельної ділянки; визнання недійсним цього договору; зобов'язання ТОВ повернути міській раді земельну ділянку шляхом складення акта приймання-передачі земельної ділянки.

Позовні вимоги обґрунтовано так:

- прийняте рішення та укладений договір містять ознаки порушення вимог земельного законодавства, оскільки орендну плату за користування земельною ділянкою визначено без проведення її нормативної грошової оцінки;

- обов`язок зі сплати орендної плати є нормативно урегульованим і не може визначатися чи змінюватися та припинятися сторонами договору за власним волевиявленням. Для визначення розміру орендної плати для земель державної та комунальної власності обов`язково проводиться нормативна грошова оцінка земельних ділянок;

- інтереси держави у сфері захисту земельних правовідносин та, зокрема, у цьому спорі полягають у забезпеченні правомірного обігу майнових прав на земельні ділянки, додержанні законодавчого порядку їх використання, у визнанні та захисті законних форм землекористування, отриманні державою коштів за таке користування тощо.

Рішенням Господарського суду, залишеним без змін постановою Центрального апеляційного господарського суду, позов задоволено. У серпні 2022 року ТОВ звернулося до Касаційного господарського суду у ВС з касаційною скаргою

Ухвалою від 2 листопада 2022 року колегія суддів КГС передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, вбачаючи підстави для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України (постанові ВСУ від 11 травня 2016 року у справі № 6-824цс16).

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Щодо повноваження прокурора звертатися з позовом у цій справі

Скаржником не заперечувалися повноваження прокурора на звернення з позовними вимогами в цій справі про визнання недійсним рішення місцевої ради про затвердження проекту землеустрою та надання земельної ділянки в оренду, про визнання недійсними договору оренди  та повернення земельної ділянки.

Суди встановили, що прокурором вжито заходів до спонукання Світловодської міської ради як правонаступника Великоскельовської сільської ради вжити належних заходів щодо захисту прав територіальної громади у розпорядженні земельною ділянкою комунальної власності шляхом звернення до суду, однак такі заходи не були вжиті, внаслідок чого у прокурора були підстави для представництва інтересів територіальної громади в особі місцевої ради у суді.

Велика Палата Верховного Суду у справі з подібними позовними вимогами прокурора до органу місцевого самоврядування та орендаря зазначала, що, оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном, прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача, таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, то суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Прокурор у цій справі стверджував, що порушення інтересів держави полягає в недотриманні вимог чинного законодавства як під час прийняття рішення Великоскельовською сільською радою «Про затвердження проекту землеустрою та надання земельних ділянок в оренду ТОВ, так під час укладення договору оренди, що призвело до незаконної передачі в користування відповідачу земельної ділянки комунальної власності, чим порушено права держави в особі Світловодської міської територіальної громади, як правонаступника майна, прав та обов`язків Великоскельовської сільської ради та власника спірної земельної ділянки, уповноваженого розпоряджатися нею.

Велика Палата  Верховного Суду в постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 виснувала про те, що, звертаючись до компетентного органу перед пред'явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VІІ, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Судами встановлено дотримання прокурором вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо звернення до органу місцевого самоврядування. Світловодська міська рада надіслала прокурору відповідь, в якій зазначила, що до суду не зверталась.

Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів про те, що у прокурора були повноваження звернутися до суду в інтересах органу місцевого самоврядування про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки та її повернення власнику, що він і зробив. Та обставина, що прокурор зазначив орган місцевого самоврядування відповідачем у справі, з огляду на звернення з вимогою про визнання недійсним рішення ради про затвердження проекту землеустрою, не є перешкодою для розгляду справи.

Орган місцевого самоврядування брав участь у цій справі. У випадку встановлення судами обрання прокурором неналежного способу захисту щодо частини позовних вимог (про визнання недійсним рішення ради про затвердження проекту землеустрою) у задоволенні позову до такої особи належить відмовити за наслідком розгляду спору по суті. Однак це не може перешкодити розгляду позовних вимог про визнання недійсним договору оренди, де прокурор діяв в інтересах ради, як сторони договору, і такі вимоги можуть забезпечити ефективний захист інтересів територіальної громади у випадку їх порушення стороною договору та бездіяльності ради щодо належного захисту інтересів територіальної громади.

ВП ВС зауважує, що відповідно до її правового висновку, висловленого в постанові від 28 вересня 2022 року № 483/448/20, у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, прокурор має встановити: (а) суб'єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу, та залежно від установленого - коло відповідачів. При цьому слід мати на увазі, що вимогу про визнання недійсним договору може заявити як його сторона, так й інша заінтересована особа (пункт 8.11).

Помилкове визначення прокурором статусу ради як відповідача при належному обґрунтуванні ним правових підстав представництва інтересів місцевої ради та дотримання процедури  звернення до ради як органу уповноваженого представляти інтереси територіальної громади, про намір звернутися до суду в інтересах цієї територіальної громади, не може мати наслідком залишення позову без розгляду. Суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи може самостійно перевірити доводи прокурора щодо наявності чи відсутності у нього повноважень з представництва органу місцевого самоврядування та дійти висновку про те, чи дії, вчинені прокурором, є достатніми для представництва ним цього органу, незалежно від того, що прокурор обґрунтовував своє звернення, як самостійний позов в інтересах держави.

Щодо обрання прокурором способу захисту про визнання недійсним (незаконним) рішення органу місцевого самоврядування

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що вимога про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, яке виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення відповідного договору оренди, є неефективним способом захисту прав особи. Зазначене рішення вичерпало свою дію виконанням, а можливість його скасування не дозволить позивачу ефективно відновити володіння відповідною земельною ділянкою.

ВП ВС уже зазначала, що під час розгляду справи, в якій на вирішення спору може вплинути оцінка рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування як законного або протиправного (наприклад, у спорі за віндикаційним позовом або про визнання недійсним договору), не допускається відмова в позові з тих мотивів, що рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування не визнане судом недійсним, або що таке рішення не оскаржене, відповідна позовна вимога не пред'явлена. Під час розгляду такого спору слід виходити з принципу jura novit curia - «суд знає закони». Тому суд незалежно від того, оскаржене відповідне рішення чи ні, має самостійно дати правову оцінку рішенню органу державної влади чи місцевого самоврядування та викласти її у мотивувальній частині судового рішення .

З огляду на те, що рішення органу місцевого самоврядування уже виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення 12 листопада 2019 року договору оренди, визнання недійсним такого рішення не може забезпечити ефективного захисту прав територіальної громади, оскільки вимагає спростування в судовому порядку законності укладення договору оренди та повернення спірної земельної ділянки або відшкодування шкоди (за наявності підстав). А тому в задоволенні позову про визнання недійсним рішення Великоскельовської сільської ради слід відмовити через неефективність обраного позивачем способу захисту прав територіальної громади.

Щодо орендної плати як істотної умови договору оренди земельної ділянки  

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що відповідно до абзацу одинадцятого частини другої статті 134 ЗК України (у редакції на час укладення спірного договору оренди) не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі, зокрема, будівництва, обслуговування та ремонту об'єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об'єктів зв'язку та дорожнього господарства (крім об'єктів дорожнього сервісу). За таких обставин Великоскельовська сільська рада могла укладати договір про  надання в оренду спірної земельної ділянки для будівництва та подальшого обслуговування об`єкта альтернативної енергетики (електростанції з використанням енергії сонця) без попереднього проведення земельних торгів.

Статтею 206 ЗК України визначено, що використання землі в Україні є платним. Об`єктом плати за землю є земельна ділянка. Плата за землю справляється відповідно до закону. Згідно з  підпунктом 14.1.136 пункту 14.1 статті 14 ПК України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) орендна плата за земельні ділянки державної та комунальної власності - обов`язковий платіж, що його орендар вносить орендодавцю за користування земельною ділянкою.

Плата за землю відповідно до підпункту 14.1.147 пункту 14.1. статті 14  ПК України - обов`язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку або орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності.

Статтею 15 Закону України «Про оренду землі»  встановлено, що орендна плата із зазначенням її розміру, індексації, способу та умов розрахунків, строків, порядку її внесення і перегляду та відповідальності за її несплату відноситься до істотних умов договору.

Отже, орендна плата за користування землею комунальної власності за своїм правовим статусом є обов`язковим платежем, який орендар вносить орендодавцю.

За змістом статті 1 Закону України «Про оцінку земель» нормативна грошова оцінка земельних ділянок - це капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

Відповідно до пункту 289.1 статті 289 ПК України (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) для визначення розміру податку та орендної плати використовується нормативна грошова оцінка земельних ділянок.

Нормативна грошова оцінка земель є основою для визначення розміру орендної плати для земель державної і комунальної власності, а зміна нормативної грошової оцінки земельної ділянки є підставою для перегляду розміру орендної плати, який у будь-якому разі не може бути меншим, ніж встановлено положеннями підпункту 288.5.1 пункту 288.5 статті 288 ПК України.

Розмір орендної плати встановлюється у договорі оренди, але річна сума платежу не може бути меншою за розмір земельного податку:

для земельних ділянок, нормативну грошову оцінку яких проведено, - у розмірі не більше 3 відсотків їх нормативної грошової оцінки, для земель загального користування - не більше 1 відсотка їх нормативної грошової оцінки, для сільськогосподарських угідь - не менше 0,3 відсотка та не більше 1 відсотка їх нормативної грошової оцінки;

для земельних ділянок, нормативну грошову оцінку яких не проведено, - у розмірі не більше 5 відсотків нормативної грошової оцінки одиниці площі ріллі по Автономній Республіці Крим або по області, для сільськогосподарських угідь - не менше 0,3 відсотка та не більше 5 відсотків нормативної грошової оцінки одиниці площі ріллі по Автономній Республіці Крим або по області (підпункт 288.5.1 пункту 288.5 статті 288 ПК України)

Отже, законодавцем допускається передання власником в оренду земельної ділянки у випадку неможливості проведення нормативної грошової оцінки за об'єктивних обставин  та визначено можливість розрахунку річного платежу орендної плати за певними алгоритмом, передбаченим абзацом третім підпункту 288.5.1 пункту 288.5 статті 288ПК України. Зазначена норма є винятком із загального правила, який може застосовуватися у випадку неможливості визначення нормативної грошової оцінки певної земельної ділянки. Повноваження власника щодо вільного користування землею не можуть обмежуватися внаслідок неможливості проведення власником чи орендарем її нормативної грошової оцінки з об'єктивних причин.

На час укладення спірного договору нормативна грошова оцінка земель населених пунктів визначалася відповідно до Методики нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 1995 року №213 (з відповідними змінами та доповненнями, далі - Методика). Інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів є затверджені генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани території, відомості Державного земельного кадастру, інвентаризації земель та державної статистичної звітності (пункт 2 Методики).

Нормативна грошова оцінка земель населених пунктів відповідно до пункту 21 Методики визначалася за формулою : Цн=(В*Нп):Нк*Кф*Км ( де Цн - це нормативна грошова оцінка квадратного метра земельної ділянки у гривнях; В -витрати на освоєння та облаштування території в розрахунку на квадратний метр ( у гривнях);  Нп- норма прибутку (6%); Нк - норма капіталізації (3%) ; Кф- коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (під житлову та громадську забудову, для промисловості, транспорту тощо); Км - коефіцієнт, який характеризує місцерозташування земельної ділянки. Витрати на освоєння та облаштування території включають відновну вартість - як первісну вартість, що змінюється після проведення переоцінки, інженерної підготовки головних споруд і магістральних мереж водопостачання, каналізації, теплопостачання, електропостачання (у тому числі зовнішнього освітлення) слабкострумових пристроїв, газопостачання, дощової каналізації, вартість санітарної очистки, зелених насаджень загального користування, вулично-дорожньої мережі, міського транспорту станом на початок року проведення оцінки. Також Коефіцієнт, який характеризує місцеположення земельної ділянки включає показники чисельності населення та адміністративний статус населеного пункту; його місце в системі розселення; розміщення в межах населених пунктів розташованих у приміських зонах великих міст; локальні фактори місцеположення земельної ділянки за територіально-планувальними, інженерногеологічними, історико-культурними, природно-ландшафтними, санітарно-гігієнічними умовами та рівнем облаштування території.

Отже, для визначення нормативної грошової оцінки конкретної земельної  ділянки населеного пункту необхідно було визначити певні показники  (нормативну грошову оцінку квадратного метра землі в населеному пункті та показники, пов'язані з місцем розташування цієї земельної ділянки, зокрема в межах території населеного пункту), що потребувало також визначення меж населеного пункту.  

Нормативна грошова оцінка спірної земельної ділянки не могла була визначена внаслідок того, що межі населеного пункту -  села Мала Скельова, який належав до Великоскельовської сільської ради на час укладення спірного договору оренди не були визначені, а розрахунки нормативної грошової оцінки земельних ділянок в межах населених пунктів мали проводитися з урахуванням технічної документації населених пунктів відповідно до наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 листопада 2016 року № 489 (довідка ДП «Черкаський науково - дослідний та проектний інститут землеустрою»). Також судами встановлено, що нормативна грошова оцінка земель населеного пункту села Мала Скельова рішенням Великоскелівської сільської ради від 15 липня 2016 року № 46 не затверджувалася, в той час як було затверджено таку оцінку для села Велика Скельова. Разом з тим, сторони договору, орган землеустрою та прокурор не заперечували тих обставин, що спірна земельна ділянка перебуває в межах території населеного пункту Мала Скельова, який на час укладення спірного договору перебував у віданні Великоскельовської сільської ради, а на час розгляду спору в суді перейшов до Світловодської міської ради у процедурі реформи місцевого самоврядування.

Межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць. Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів. Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті (частини перша-третя статті 173 ЗК України).

Отже, місцева рада як власник земель на території населеного пункту не позбавляється права власності на таку землю у випадку, якщо межі населеного пункту не визначено належним способом. Вона не може обмежуватися в переданні  у користування належної територіальній громаді земельної ділянки, що розташована на її території, якщо така земельна ділянка визначена за кадастровим номером (набула статусу об'єкта майнових прав) та відсутній спір з суміжними землекористувачами щодо меж земельної ділянки.

Рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які не входять до складу відповідного району, або у разі, якщо районна рада не утворена, приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідних сільських, селищних рад (стаття 174 ЗК України).

Межі адміністративно-територіальних одиниць посвідчуються державним актом України. Форма та порядок видачі державного акта України на межі адміністративно-територіальної одиниці встановлюються Верховною Радою України (стаття 176 Земельного кодексу України).

Отже, для визначення нормативної грошової оцінки земельної ділянки виробничого призначення на території населеного пункту є необхідним визначення вартості квадратного метра земельної ділянки цього населеного пункту, що визначається за спеціальною формулою, яка включає показники, пов'язані з необхідністю визначення меж населеного пункту, що визначаються компетентними державними органами. Особа, яка має бажання отримати в оренду земельну ділянку на території сільської ради, не наділена жодними повноваженнями на вчинення дій зі встановлення меж населеного пункту. Такі рішення приймаються компетентними органами держави та залежать від координації діяльності між сільськими, селищними радами, які повинні розробити відповідну документацію із землеустрою та звернутися до районної ради про затвердження меж села (селища), а районна рада на пленарному засіданні - прийняти це рішення.  

Тому на орендаря не може покладатися тягар відповідальності за невчинення радами компетентних дій з визначення меж населеного пункту, на території якого розташована земельна ділянка. З іншого боку, невчинення сільською радою дій щодо затвердження меж населеного пункту не позбавляє її права комунальної власності на земельну ділянку та не заперечує можливості її використання, зокрема, передачі в користування іншим особам. У такому випадку рада може втратити частину потенційного доходу, якщо визначена без нормативної грошової оцінки плата за землю буде нижчою, ніж орендна плата, яка б визначалася із застосуванням такої оцінки.

Велика Палата Верховного Суду висновує, що, зваживши на неможливість розрахунку нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки з вини державних органів, які не визначили межі населеного пункту та нормативну грошову оцінку квадратного метра землі у ньому, сторони цього договору не могли бути позбавлені права на здачу землі в оренду та реалізації права на землекористування, внаслідок чого правомірно визначили в договорі як тимчасову, орендну плату відповідно до приписів підпункту 288.5.1 пункту 288.5 статті 288ПК України в розмірі 5% від нормативної грошової оцінки ріллі по області (31 888 грн за 1 га), що складало 24 330,86 грн (пункт 11 Договору). Умови договору судами встановлено.

Щодо правомірності втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою.

Право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні (частина перша статті 321 ЦК України). Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція)).

У практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) (наприклад, рішення ЄСПЛ у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня 2009 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 07 липня 2011 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року) напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання у право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи має воно на меті «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання у право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

Втручання держави в право на мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. Принцип «пропорційності» передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються.

Пунктами 32-35 рішення ЄСПЛ від 24 червня 2003 року «Стретч проти Сполученого Королівства» визначено, що майном у зазначеній статті 1 Першого протоколу до Конвенції, вважається законне та обґрунтоване очікування набути майно або майнове право за договором, укладеним з органом публічної влади. За висновком ЄСПЛ у зазначеній справі, «наявність порушень з боку органу публічної влади при укладенні договору щодо майна не може бути підставою для позбавлення цього майна іншої особи, яка жодних порушень не вчинила». Оскільки особу позбавили права на його майно лише з тих підстав, що порушення були вчинені з боку публічного органу, а не громадянина, у такому випадку мало місце «непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння своїм майном та, відповідно, відбулось порушення статті 1 Першого протоколу Конвенції».

У рішенні ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» (заява №  29979/04, пункт 70) Суд підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він зазначив, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

У рішенні ЄСПЛ у справі «Пайн Велі Девелопмент ЛТД» та інші проти Ірландії» від 23 жовтня 1991 року зазначено, що статтю 1 Першого протоколу до Конвенції можна застосувати до захисту «правомірних очікувань» щодо певного стану речей (у майбутньому), оскільки їх можна вважати складовою частиною власності. «Правомірні очікування» виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для отримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави вважати, що таке рішення є дійсним, та розраховувати на певний стан речей.

За наявності відповідного рішення органу публічної влади щодо передання у користування земельної ділянки особі в останньої виникають правомірні очікування мирно володіти майном (право користування). При цьому такі правомірні очікування є об`єктом правового захисту згідно із статтею 1 Першого протоколу до Конвенції та національного законодавства України.

Приписами пункту 288.5 статті 288ПК України передбачено можливість землевласника визначати плату за землю (орендну плату) навіть при умові непроведення нормативної грошової оцінки земельної ділянки. Відтак право орендаря на отримання земельної ділянки в оренду за умов неможливості проведення її нормативної грошової оцінки не обмежено законом.  

Зі встановлених обставин справи № 912/2797/21 вбачається, що Орендар, укладаючи договір оренди земельної ділянки на умовах, визначених орендодавцем, та належним чином виконуючи його умови, сподівався на використання земельної ділянки протягом всього строку дії договору та можливість здійснення на ній підприємницької діяльності, узгодженої договором оренди.

У пункті 16 Договору оренди сторони передбачили, що Орендар та Орендодавець беруть на себе зобов`язання окремо переглянути розмір орендної плати за цим договором у місячний строк після затвердження нормативно грошової оцінки земель населеного пункту - села Мала Скельова та укласти відповідну додаткову угоду до цього Договору, яка відповідатиме нормам статті 288 ПК України.

Отже, сторони Договору, діючи добросовісно, виходили з обставин неможливості визначення на час укладення договору нормативної грошової оцінки земельної ділянки внаслідок існуючої проблеми з визначенням меж села Мала Скельова, прийняли до уваги ліквідаційну процедуру Великоскельовської сільської ради, яка ускладнила її звернення до районної ради про визначення меж села Мала Скельова та обставини неможливості визначення у зв'язку із цим нормативної грошової оцінки квадратного метра землі в населеному пункті Мала Скельова.

З огляду на обставини неможливості визначення на час укладення Договору оренди нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки,  сторони в пункті 16 Договору оренди узгодили спосіб та процедуру виправлення «неналежного урядування» компетентних державних органів шляхом прийняття зобов'язання у місячний строк після затвердження нормативної грошової оцінки населеного пункту села Мала Скельова переглянути розмір орендної плати за цим Договором та внести до нього відповідні зміни, що не суперечить принципу свободи договору згідно із частиною першою статті 6 та статті 628 ЦК України .

Відповідач-2 зазначав, що  Світловодською міською радою 31 січня 2022 року було прийнято рішення № 1348 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель в межах села Мала Скельова Олександрійського району Кіровоградської області». Отже, правонаступник Великоскельовської сільської ради вчинив дії на виконання пункту 16 Договору оренди, затвердивши нормативну грошову оцінку земель в межах села Мала Скельова. Після цього сторони мали виконати зобов'язання  за договором оренди (пункт 16) про внесення змін щодо розміру орендної плати.

З огляду на встановлені в цій справі обставини неможливості визначення  нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки внаслідок того що компетентними державними органами не було визначено межі села Мала Скельова на час укладення оспорюваного договору та врегулювання в договірному порядку процедури усунення таких наслідків, Велика Палата Верховного Суду вважає, що прокурором не доведено підстав, за яких може бути виправдано втручання у майнове право відповідача-2 на оренду землі, оскільки таке втручання є непропорційним тому заходу, якого вимагає прокурор.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що визнання договору оренди земельної ділянки недійсним у цьому випадку матиме негативні наслідки як для органу місцевого самоврядування, який діє як власник майна, так і для орендаря. Власник (місцева рада) у такому випадку внаслідок неналежних дій інших державних органів позбавляється одного зі своїх повноважень - можливості передачі землі у користування до визначення меж населеного пункту компетентними державними органами та можливості отримання хоча б мінімального доходу за землекористування, яке не заборонено законодавцем, виходячи з приписів пункту 288.5 статті 288ПК України. А землекористувач (відповідач-2) обмежується у праві використання спірної земельної ділянки відповідно до її цільового призначення за договором та можливості ведення підприємницької діяльності на ній.

З огляду на зазначене, Велика Палата Верховного Суду висновує, що задоволення позову прокурора в цій справі призвело до недотримання критеріїв сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном та порушило справедливий баланс між інтересами держави, пов`язаними з цим втручанням, та інтересами особи, яка зазнає такого втручання -  ТОВ «Світенергоресурс», що є несумісним із вказаними гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Щодо відступу від висновку Верховного Суду України в подібних правовідносинах

Справу № 912/2797/21 прийнято до провадження Великою Палатою Верховного Суду ухвалою від 16 листопада 2022 року згідно з підпунктом 7 пункту 1 розділу ХІ «Перехідні положення» ГПК України з огляду на обґрунтування Касаційним господарським судом у складі Верховного Суду підстав для відступу від висновку стосовно того, що непроведення нормативної грошової оцінки у порядку, встановленому законодавством, є підставою для визнання договору оренди земельної ділянки недійсним, який викладено в постанові Верховного Суду України від 11 травня 2016 року у справі № 6-824цс16.

У справі № 6-824цс16 суди встановили, що сторони спірного договору оренди землі сільськогосподарського призначення обрахували нормативну грошову оцінку земельної ділянки, яка виділялася для фермерського господарства,  неправильно (у встановленому порядку нормативна грошова оцінка не проводилась) та допустили порушення земельного законодавства за наявності можливості визначення нормативної грошової оцінки земельної ділянки. Отже у цій справі прокурор доводив неправильне визначення нормативної грошової оцінки землі сторонами договору оренди за наявності можливості її визначення, внаслідок недобросовісних дій сторін.

Однак, у справі № 912/2797/21,  судами встановлено відсутність можливості визначення нормативної грошової оцінки спірної ділянки на час прийняття рішення про надання землі в оренду, внаслідок певних об'єктивних обставин (не було визначено меж населеного пункту, на території якого знаходилася спірна земельна ділянка, внаслідок чого компетентні органи не могли визначити нормативну грошову оцінку одного квадратного метра земель промисловості у селі Мала Скельова, що було необхідним для проведення розрахунку нормативної грошової оцінки такої земельної ділянки). При цьому суди не встановили недобросовісних дій відповідача-2 (орендаря), який би ухилявся від проведення такої оцінки.

Також у справі № 912/2797/21 суди встановили що сторони, діючи добросовісно, за відсутності можливості визначення нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки врегулювали, що орендна плата тимчасово стягуватиметься відповідно до норм підпункту 288.5.1 пункту 288.5 статті 288 ПК України, прийнявши на себе  зобов`язання окремо переглянути розмір орендної плати за цим договором в місячний строк після затвердження нормативної грошової оцінки населеного пункту села Мала Скельова та укласти відповідну додаткову угоду до цього договору  (п.16 Договору).

Отже, у справі № 912/2797/21 сторони договору виходили з обставин відсутності можливості визначення  нормативної грошової оцінки земельної ділянки внаслідок невстановлення меж населеного пункту та зобов'язались переглянути розмір орендної плати в місячний строк після затвердження нормативної грошової оцінки населеного пункту села Мала Скельова. Тоді як у справі № 6-824цс16 було встановлено порушення сторонами земельного законодавства при визначенні нормативної грошової оцінки земельної ділянки, прокурором у цій справі було доведено невірний розрахунок сторонами договору нормативної грошової оцінки земельної ділянки.

Також у справі № 912/2797/21 встановлено, що на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції Світловодською міською радою було прийнято рішення від 31 січня 2022 року № 1348 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель в межах села Мала Скельова Олександрійського району Кіровоградської області, що в свою чергу є підставою для перегляду сторонами розміру орендної плати  згідно з пунктом 16 договору шляхом внесення змін до договору.

Отже, фактичні обставини справи № 912/2797/21, що формують зміст правовідносин і впливають на застосування норм права, не є подібними з обставинами у справі № 6-824цс16.

З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для відступу від висновку Верховного Суду України, викладеного у  постанові від 11 травня 2016 року у справі № 6-824цс16, оскільки зазначена постанова прийнята судом за встановлення обставин справи, які не є подібними з обставинами справи № 912/2797/21.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, встановивши об'єктивні обставини неможливості визначення на час укладення спірного договору нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки, невірно застосували приписи підпункту 288.5.1 пункту 288.5 статті 288 ПК України щодо можливості визначення розміру орендної плати в розмірі не більше 5 % нормативної грошової оцінки одиниці площі ріллі по області, у випадку неможливості визначення нормативної грошової оцінки земельної ділянки, внаслідок неналежного урядування компетентними державними органами. Також суди не здійснили юридичного аналізу на предмет відповідності заходу втручання держави у право оренди ТОВ, яке виникло після укладення спірного договору, критеріям правомірного втручання у право на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Відтак касаційну скаргу ТОВ слід задовольнити повністю: постанову Центрального апеляційного господарського суду та рішення Господарського суду Кіровоградської області скасувати. Ухвалити нове рішення про відмову прокурору в задоволенні позову.

Вимога про повернення спірної земельної ділянки до комунальної власності в порядку реституції не підлягає задоволенню так як касаційний суд дійшов висновку про відмову у  визнанні недійсним договору оренди від 12 листопада 2019 року.

З огляду на висновки мотивувальної частини цієї постанови про відмову у задоволенні позову про визнання недійсним рішення ради, як такого, що вичерпало свою дію виконанням, та про відсутність підстав для визнання недійсним договору оренди від 12 листопада 2019 року, рішення судів першої та апеляційної інстанцій слід скасувати в цілому та прийняти у справі нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

До Великої Палати Верховного Суду від заступника Генерального прокурора надійшли письмові пояснення та від заступника начальника Департаменту представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора надійшли додаткові пояснення.

Втім, з огляду на те, що письмові пояснення та додаткові пояснення були подані поза межами строку на подання відзиву на касаційну скаргу ТОВ, прокурор не просив поновити цей строк і дозволити подати такі пояснення, а суд поза межами такого строку не визнавав їх подання необхідним, ВП ВС Суду залишає відповідні процесуальні документи без розгляду.

Отже, ВП ВС касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю задовольнила повністю. Постанову Центрального апеляційного господарського суду та рішення Господарського суду Кіровоградської області скасувала в цілому. Ухвалила нове рішення, яким у позові прокурору відмовила.

Автор: Наталя Мамченко

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua, на Twitter, а также на нашу страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.