Исследовательская служба Верховной Рады обнародовала Концепцию реформирования системы судов

Исследовательская служба Верховной Рады обнародовала документ, который называется «Концепция реформирования системы судов с целью улучшения доступа к правосудию».

Как отмечается в сопровождении данного документа, введение военного положения на территории государства в определенной степени повлияло на процессы отправления правосудия судами Украины. «Сегодня судебная система Украины нуждается в устойчивом развитии и адаптации к условиям военного положения. Следует также учитывать, что именно судебная реформа является одним из основных индикаторов оценки готовности Украины к интеграции с Европейским Союзом. С началом войны в Украине перед судами и органами и учреждениями в системе правосудия возникло много тяжелых и масштабных вызовов, требующих принятия немедленных и действенных решений», – указывают авторы.

Отже, у напряму покращення доступу до правосуддя сьогодні фахівці виокремлюють такі нагальні проблемні питання:

– несформованість органів судового врядування, їх функціональна недосконалість (дублювання функцій, надмірність повноважень, недосконалість інституту притягнення до відповідальності суддів);

– необхідність подолання кадрової кризи в судовій системі України;

– необхідність оптимізації існуючої мережі судів

– недостатній рівень фінансування судової системи

– повільний розвиток електронного судочинства, цифровізації судового процесу, проблеми із впровадженням Електронного суду та Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи тощо.

«Мета цього дослідження полягає у здійсненні теоретико-правового аналізу існуючої системи судів в Україні із подальшим визначенням напрямів її трансформації й оптимізації», - вказано у документі.

Загальні суди першої та апеляційної інстанцій

Отже, Дослідницька служба робить наступні висновки.

Щодо побудови системи загальних судів першої та апеляційної інстанцій за територіальним принципом вбачається за доцільне підтримати концепцію «один район – один суд» щодо побудови судів першої інстанції – місцевих загальних судів.

Реформа децентралізації передбачає утворення 136 районів замість 490295 . В основу такої реформи покладені відповідні положення Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року, затвердженої постановою КМУ від 6 серпня 2014 року. До задач Державної стратегії регіонального розвитку включено, зокрема, забезпечення доступності та якості публічних послуг.

«Так, у новоутворених районних центрах зазвичай розташовані державні органи та їх територіальні підрозділи, що забезпечують нормальне функціонування районів і надають публічні послуги населенню, зокрема, слідчі управління Національної поліції, слідчі управління Служби безпеки у відповідній області, управління Державної фіскальної служби відповідної області, управління служби надзвичайних ситуацій України у відповідній області, райдержадміністрації, управління державної пенітенціарної служби тощо (компетенція яких, як правило, обмежується відповідним районом).

У такому разі залишення системи місцевих загальних судів status quo матиме наслідком нерівномірне навантаження на суди різних судових округів одного району , оскільки на суди, розташовані в районних центрах, навантаження буде вищим. Це, своєю чергою, може призвести до збільшення строку розгляду справ, перенавантаження матеріальної й технічної систем суду, кадрового голоду тощо», - вказує Служба.

Натомість, утворення загального місцевого суду – одного на відповідний район – збалансує навантаження на суддів та апарати відповідних судів.

Також, на думку фахівців, укрупнення судових округів до меж одного району матиме наслідком зменшення фінансового навантаження на Державний бюджет у частині утримання окремих судових установ і дозволить акумулювати додаткові кошти на розвиток якісних показників судової системи.

Місцем розташування місцевих загальних судів пропонується визначити районні центри. При цьому укрупнення судових округів може стати причиною ускладнення територіального доступу до суду для мешканців населених пунктів, які є віддаленими від районних центрів. Складнощі, пов’язані з доступом до правосуддя, в такому разі пропонується вирішити шляхом побудови повноцінно функціонуючих підсистем «Електронний суд» та «Електронний кабінет», внесення змін до процесуального законодавства в частині спрощення взаємодії населення і суду та створення відповідних технічних можливостей у самих судах (зокрема, у частині вимог до форми процесуальних документів, які надсилаються до суду в електронній формі, принаймні протягом певного «перехідного періоду», гарантування можливості участі в судовому засіданні в режимі відео конференції тощо).

Повноваження апеляційних загальних судів (загальних судів апеляційної інстанції) за територіальним принципом пропонується обмежити відповідними областями, АРК, містами Київ та Севастополь.

Також пропонується, щоб у разі, якщо особа звернулася до суду з порушенням правил територіальної юрисдикції, визначених процесуальним законодавством, загальний місцевий суд / загальний апеляційний суд за власною ініціативою або за клопотанням сторони передавав таку справу до «належного суду», про що повідомлялися учасники справи.

Ухвала про передачу справи на розгляд іншого окружного адміністративного суду може бути оскаржена лише разом із рішенням по суті.

Внутрішня спеціалізація загальних судів.

Утворення місцевих загальних судів за принципом «єдиного вікна»

Фахівці вважають за доцільне утворити суди першої інстанції за принципом «єдиного вікна», які розглядатимуть: цивільні, кримінальні, господарські справи, справи з питань інтелектуальної власності та справи про адміністративні правопорушення.

Місцеві загальні суди в межах цієї Концепції розглядаються як суди «повної юрисдикції», оскільки вирішують справи всіх категорій, крім тих, які відповідно до вимог закону належать до юрисдикції спеціалізованих судів – адміністративних судів та Вищого антикорупційного суду.

У межах місцевих загальних судів пропонується створити секції за галузевою приналежністю справ:

- секція з розгляду кримінальних справ;

- секція з розгляду цивільних справ;

- секція з розгляду справ про адміністративні правопорушення;

- секція з розгляду господарських справ;

- секція з розгляду справ з питань інтелектуальної власності.

При цьому, враховуючи, що галузі права, за якими був здійснений поділ на секції, є досить широкими категоріями, пропонується також здійснити поділ секцій на палати, які розглядатимуть справи у більш вузьких категоріях правовідносин, де для розгляду справи необхідна більш вузька спеціалізація судді.

Зокрема, у секції з розгляду кримінальних справ можливо утворити палату з розгляду справ за участю неповнолітніх, судді якої матимуть спеціальні знання й навички, серед іншого, у сфері психології та педагогіки; палату з розгляду економічних кримінальних правопорушень, де судді додатково проходитимуть підготовку у сфері економіки тощо.

У секції з розгляду цивільних справ пропонується утворити палати з розгляду сімейних, житлових, договірних, кредитних, трудових спорів тощо.

Окремі складні справи можуть розглядатися суддями відповідної палати колегіально: за ініціативою судді, на розгляд якого справа була передана; за мотивованим клопотанням відповідної сторони у справі. При цьому береться до уваги, що для вирішення окремих справ необхідні знання з різних сфер. У такому разі справа може розглядатись Об’єднаною палатою, до якої входять або судді всіх секцій, або окремих палат окремих секцій – відповідно до рішення судді, який передає справу на розгляд Об’єднаної палати.

Наприклад, якщо для розгляду кримінального провадження за статтею 176 Кримінального кодексу України «Порушення авторського права і суміжних прав», в якому було подано цивільний позов, необхідне залучення суддів, які спеціалізуються на розгляді також справ з питань інтелектуальної власності та цивільних справ, суддя, який розглядає цю кримінальну справу, може ухвалою передати її на розгляд Об’єднаної палати та вказати про необхідність включення до її складу суддів секції з розгляду цивільних справ та секції з розгляду справ з питань інтелектуальної власності (із зазначенням палат відповідних секцій або, за відсутності утворення таких палат у суді, спеціалізації суддів, які мають бути залучені до розгляду справи).

Щодо кваліфікації суддів

Запровадження спеціалізації суддів у місцевих загальних судах означає, що відповідні судді, передусім, матимуть поглиблені знання та навички щодо розгляду окремих категорій справ. У такому разі має проводитися підготовка суддів відповідно до їх спеціалізацій. Тому було б доцільним, як вказують автори документу, запровадити: 

1) Підготовку суддів з відповідної спеціалізації (спеціалізацій) до заміщення вакантної посади, яка могла б відбуватися після формування Вищою кваліфікаційною комісією суддів списку кандидатів на посаду судді, включених до резерву та рейтингового списку. Програму підготовки пропонується розробляти Національній школі суддів України. За результатами підготовки судді проходитимуть тестування ВККС. Факт проходження такої підготовки буде враховуватися при проведенні ВККС конкурсу на заміщення вакантної посади.

На кандидатів на посади суддів, які вже пройшли процес відбору і очікують призначення, а також діючих суддів ця вимога не поширюється. Зазначені особи протягом 12 місяців з моменту набуття чинності законом (для діючих суддів) або після призначення на посаду (для кандидатів на посади судів) повинні пройти спеціальну підготовку для отримання спеціалізації;

2) Спеціальну підготовку для отримання спеціалізації / додаткової спеціалізації (проходження суддею відповідного навчання з подальшим оцінюванням Вищою кваліфікаційною комісією суддів, після чого суддя може розглядати справи в межах відповідної палати / із відповідної спеціалізації);

3) Щорічне підвищення кваліфікації (за аналогією з положеннями Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та Порядку підвищення кваліфікації адвокатів України, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 03.07.2021 № 63 (зі змінами) щодо підвищення адвокатами свого професійного рівня),

Підвищення кваліфікації відбувається із кожної спеціалізації, якою володіє суддя. Вища кваліфікаційна комісія визначає кількість балів, які отримує суддя при проходженні кожного із способів підвищення кваліфікації, а також загальну кількість балів, достатню для зарахування підвищення кваліфікації з кожної спеціалізації. Положення про підвищення суддями кваліфікації може затверджуватися ВККС.

Невиконання суддями вимог щодо підвищення кваліфікації могло б мати наслідком відсторонення судді від здійснення правосуддя.

Щодо виокремлення адміністративної ланки судів

Пропонується також виокремити ланку адміністративних судів як таку, що є автономною в загальній системі судів України.

Як зазначають фахівці, Венеціанська комісія раніше звертала увагу на необхідність об’єднання системи загальних судів та трансформації вищих спеціалізованих судів у палати Верховного Суду, за (можливим) винятком Вищого адміністративного суду. «Це допоможе забезпечити гармонізацію судової практики та єдність у застосуванні законодавства, унеможливить конфлікти між судами та зменшить бюрократію»

Закріплення в Конституції України адміністративних судів (абзац 5 статті 125), які вже існують в Україні, є також схвальним, пишуть автори.

Також пропонується, у разі, якщо особа звернулася до суду з порушенням правил територіальної юрисдикції, визначених Кодексом про адміністративне судочинство України, окружний адміністративний суд за власною ініціативою або за клопотанням сторони передає таку справу до «належного суду», про що учасники справи повідомляються. Ухвала про передачу справи на розгляд іншого окружного адміністративного суду може бути оскаржена лише разом із рішенням по суті.

Щодо утворення й функціонування судів касаційної інстанції.

У межах запропонованої системи судами касаційної інстанції є:

- Верховний Суд;

- Касаційний адміністративний суд України.

Щодо Верховного Суду.

«Пропонуємо у складі Верховного Суду залишити Касаційний цивільний суд, Касаційний кримінальний суд, Касаційний господарський суд і додати Касаційний суд з питань інтелектуальної власності, але не в якості окремих юридичних осіб, а як окремі структурні одиниці (підрозділи) Верховного Суду. Робота Верховного Суду забезпечуватиметься єдиним апаратом, тобто Касаційні суди не матимуть окремих апаратів.

У складі Касаційних судів діятимуть палати для розгляду справ відповідних спеціалізацій. Спеціалізація палат Касаційних судів відповідатиме спеціалізаціям палат, що утворюються в загальних судах першої та апеляційної інстанцій.

Додатково у Касаційному кримінальному суді утворюється палата для розгляду корупційних і пов’язаних з ними правопорушень, яка переглядає у касаційному порядку справи, що розглядалися Вищим антикорупційним судом. Враховуючи пропозицію утворити у складі Верховного Суду Касаційний суд з питань інтелектуальної власності, відповідні палати, що розглядають справи з інтелектуальної власності у Касаційному цивільному та Касаційному господарському судах пропонуємо ліквідувати.

Можливим є утворення суміжних палат, які розглядають справи кількох найбільш наближених спеціалізацій (практично зберігається status quo).

Перелік спеціалізацій, які можуть бути суміщені в одній палаті відповідного Касаційного суду, затверджується Вищою радою правосуддя за поданням голови Верховного Суду (пропозиції щодо переліку палат визначаються зборами суддів відповідних Касаційних судів, подаються голові Верховного Суду). Справи розглядаються суддями колегіально (три судді в одній колегії).

За клопотанням сторони справи чи за ініціативою судової колегії справа може бути передана на розгляд відповідної палати такого Касаційного суду. Також за клопотанням сторони справи чи за ініціативою судової колегії чи палати суддів розгляд справи може бути переданий до Об’єднаної палати Верховного Суду», - вказується у документі.

При цьому Об’єднана палата Верховного Суду діє ad hoc, не є постійним органом.

Може складатись із суддів кількох палат одного Касаційного суду або кількох палат різних касаційних судів. Склад Об’єднаної палати (за спеціалізацією) визначається в ухвалі колегії суддів / палати, яка передає справу на її розгляд, залежно від того, які саме спеціальні знання необхідні для вирішення конкретної справи. Перелік суддів, які можуть бути включені до складу палати або Об’єднаної палати, визначаються рішенням Загальних зборів відповідного Касаційного суду. До Об’єднаної палати можуть входити судді Касаційного адміністративного суду України.

Засідання палати / Об’єднаної палати відбуваються за необхідності. Місце проведення засідань – за місцем знаходження Касаційного суду / палати, до яких входить головуючий суддя, або інше місце, визначене суддями за погодженням.

Утворення Об’єднаної палати ad hoc, на думку авторів, дозволить:

- ефективно використовувати робочий час суддів Верховного Суду, оскільки до Об’єднаної палати ad hoc входитимуть лише ті судді, спеціалізація  яких необхідна для розгляду конкретної справи (на відміну від існуючої зараз Великої Палати Верховного Суду як постійно діючого колегіального органу, до якого входять судді різних галузей: кримінального, господарського, цивільного, адміністративного права тощо. Судді фактично розглядають справи, які не належать до їх компетенції, наприклад, судді, які спеціалізуються на корпоративних спорах, беруть участь у розгляді кримінальних справ про вбивство тощо);

- ефективно використовувати бюджетні кошти (зокрема, наразі на утримання Великої Палати Верховного Суду як окремої юридичної особи та окремої судової установи із власними апаратом та інфраструктурою витрачаються кошти, рівнозначні утриманню інших касаційних судів.

При цьому у Великій Палаті наразі найменша кількість справ – у середньому 2 справи в місяць на 1 головуючого суддю.

Касаційний адміністративний суд України.

Як зазначено у документі, Касаційний адміністративний суд України є судом касаційної інстанції в автономній системі адміністративних судів, здійснює перегляд справ, що розглядались окружними адміністративними судами після перегляду апеляційними адміністративними судами. Касаційний адміністративній суд України є окремою юридичною особою, має власний апарат.

Судді зі складу Касаційного адміністративного суду України входять до складу Об’єднаної палати ad hoc.

Щодо участі народу у здійсненні судочинства

На думку авторів документу, вбачається за необхідне залишити інститут присяжних лише для розгляду кримінальних проваджень зі збереженням status quo в частині підстав розгляду провадження судом присяжних (частина 2 статті 384 Кримінального процесуального кодексу України, якою передбачено, що обвинувачений у 116 вчиненні злочину, за який передбачене покарання у виді довічного позбавлення волі, під час підготовчого судового засідання має право заявити клопотання про розгляд кримінального провадження стосовно нього судом присяжних).

Пропонується зберегти існуючу модель суду присяжних, за якої розгляд проваджень здійснюється головуючим суддею та колегією (лавою) присяжних. Однак, враховуючи, що на розгляд присяжних передаються провадження щодо вчинення кримінальних правопорушень, за які передбачена найвища міра покарання – довічне позбавлення волі, вбачається за необхідне: - збільшити кількість присяжних принаймні до 8; - питання, передбачені статтею 368 Кримінального процесуального кодексу України (з урахуванням запропонованих надалі змін), вирішувати принаймні 3/4 голосів.

При цьому, враховуючи, що присяжні не є професійними суддями чи навіть юристами, вбачається за доцільне наділити присяжних повноваженнями лише щодо вирішення питань факту, визначених частиною 1 статті 368 Кримінального процесуального кодексу України.

Враховуючи концепцію інституту присяжних, запропоновану у статті 58 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (яка відповідає позиціям науковців та міжнародній практиці), вбачається доцільним, щоб рішення із зазначених питань присяжні приймали самостійно (без участі судді у голосуванні).

При цьому суддя може перебувати в нарадчій кімнаті при здійсненні присяжними голосування. Що стосується інших питань, визначених частиною 1 статті 368 Кримінального процесуального кодексу України, які стосуються правової кваліфікації вчиненого діяння, виду, розміру покарання, застосування примусового заходу медичного характеру, примусового лікування, а також інших питань, які стосуються додаткових процесуальних аспектів (розподіл судових витрат; що вчиняти з майном, на яке накладено арешт, речовими доказами і документами; задоволення цивільного позову; як вчинити із заходами забезпечення кримінального провадження тощо), то такі питання 117 мають вирішуватися безпосередньо суддею одноосібно.

Нижче наводимо інфографіку та презентацію з Дослідження, а також його повну версію.

Автор: Наталья Мамченко

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua, на Twitter, а также на нашу страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.