Венецианская комиссия ответила, может ли КСУ признать неконституционными уже принятые поправки в Конституцию о снятии неприкосновенности с нардепов, ДОКУМЕНТ

Венецианская комиссия на 131-м пленарном заседании (Венеция, 17–18 июня 2022 г.) приняла заключение amicus curiae по запросу и. о. главы Конституционного Суда Украины Сергея Головатого.

Оно касается того, может ли КСУ, уже после того, как изменения в Конституцию приняты и вступили в силу, проверять их на предмет конституционности. А именно речь идет о внесенных в Конституцию изменений касательно снятия неприкосновенности с народных депутатов. В 2019 году из статьи 80 Конституции Украины исключили норму о том, что нардепы не могут без согласия парламента быть привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы.

Письмом от 18 ноября 2021 года исполняющий обязанности председателя Конституционного Суда Украины запросил у Венецианской комиссии заключение amicus curiae о пределах последующего (апостериорного) рассмотрения конституционных изменений Конституционным Судом.

Причина запроса была в следующем.

Конституционный Суд Украины рассматривает конституционное представление от 29 января 2020 года, подписанное 50 народными депутатами Украины, об оспаривании конституционности Закона «О внесении изменений в статью 80 Конституции Украины (относительно неприкосновенности народных депутатов Украины)», принятого Верховной Радой Украины 3 сентября 2019 года (Закон № 27-IX, ранее проект Закона № 7203). Заявители утверждают, что при принятии этого закона Верховная Рада не соблюла конституционную процедуру.

Так, 17 октября 2017 года бывший Президент Украины Петр Порошенко внес в Верховную Раду проект Закона № 7203 «О внесении изменений в статью 80 Конституции Украины (относительно неприкосновенности народных депутатов Украины)».

19 июня 2018 г. своим заключением № 2-в/2018, вынесенным в соответствии со статьей 159 Конституции Украины, КСУ признал проект Закона № 7203 соответствующим требованиям статей 157 и 158 Конституции Украины.

20 сентября 2018 года по рекомендации Комитета Верховной Рады Украины по вопросам правовой политики и правосудия Верховная Рада приняла постановление «О дальнейшей работе над проектом Закона о внесении изменений в Конституцию Украины (относительно неприкосновенности народных депутатов Украины)».  Постановлением № 2557-VIII определена дата внесения предложений и изменений в законопроект.

21 мая 2019 года действующий Президент Украины Владимир Зеленский издал Указ № 303/2019 «О досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Украины и назначении досрочных выборов». 21 июля 2019 года внеочередные парламентские выборы были проведены.

29 августа 2019 года новоизбранная Верховная Рада девятого созыва приняла Постановление № 23-IX о признании утратившим силу Постановления № 2557-VIII, до истечения срока, установленного последним. Кроме того, на официальном сайте Верховной Рады была опубликована информация об отзыве законопроекта № 7203.

30 августа 2019 г. Верховная Рада перерегистрировала проект Закона № 7203а с якобы тем же текстом, что и проект Закона № 7203, первоначально зарегистрированный 17 октября 2017 г. и рассмотренный КСУ в заключении № 2-в/2018 от 19 июня 2018. В этот же день Верховная Рада приняла Постановление №24-IX «О предварительном одобрении проекта Закона о внесении изменений в статью 80 Конституции Украины (относительно неприкосновенности народных депутатов Украины)».

3 сентября 2019 года принят в качестве закона проект Закона № 7203а (перерегистрированный 30 августа 2019 года) о «снятии неприкосновенности» с нардепов.

На основании фактических обстоятельств, изложенных в пунктах 6-12 выше, заявители утверждают в Конституционном Суде, что проект Закона № 7203а от 30 августа 2019 года был предварительно одобрен и в итоге принят в качестве закона без соблюдения конституционной процедуры внесения изменений в Конституцию. В частности, указывается на отсутствие заключения КСУ, предусмотренного статьей 159 Конституции, о соответствии проекта Закона № 7203а от 30 августа 2019 года статьям 157 и 158 Конституции Украины. То есть, заключение КСУ было дано только на проект времен Петра Порошенко, а не на проект, внесенный во время президентства Владимира Зеленского.

В ходе рассмотрения данного конституционного представления перед КСУ встал вопрос о пределах полномочий Конституционного Суда по делам о соблюдении конституционного порядка рассмотрения и принятия законов о внесении изменений в Конституцию (последующий или апостериорный конституционный контроль).

Рассмотренный Верховной Радой и не принятый проект закона о внесении изменений в Конституцию Украины может быть внесен в Верховную Раду Украины не ранее чем через год со дня принятия решения по этому законопроекту.

В течение срока своих полномочий Верховная Рада Украины не вправе дважды вносить изменения в одни и те же положения Конституции.

В связи с отсутствием единой правовой позиции и непротиворечивой судебной практики КСУ по вопросу апостериорного пересмотра конституционных поправок Конституционным Судом Венецианской комиссии поручено ответить на следующие вопросы:

1) Предусматривает ли текст Конституции Украины особенности осуществления конституционного контроля законов о внесении изменений в Конституцию Украины после их принятия и вступления в силу?

2) Позволяет ли положение статьи 152-1 Конституции Конституционному Суду осуществлять конституционный контроль законов о внесении изменений в Конституцию после их принятия и вступления в силу?

3) Может ли Конституционный Суд Украины признать закон о внесении изменений в Конституцию Украины соответствующим/не соответствующим Конституции Украины (конституционным/неконституционным) и если да, то в каких случаях?

4) Какие могут быть правовые последствия признания закона о внесении изменений в Конституцию Украины, принятого с нарушением конституционного порядка его рассмотрения, принятия или вступления в силу?

Вопросы можно разделить на две большие категории: с одной стороны, вопросы о пределах полномочий Конституционного Суда по проверке конституционности законов о внесении изменений в Конституцию (вопросы 1, 2 и 3); и, с другой стороны, вопрос о последствиях таких полномочий (вопрос 4).

Что сказала Венецианская комиссия

В нескольких своих отчетах Венецианская комиссия заняла позицию по вопросу, поднятому в этом запросе amicus curiae.

Венецианская комиссия не устанавливала жесткого стандарта временности (это означает, что она не рекомендует исключительно априорный контроль или наоборот) или в отношении характера контроля (формальный или по существу).

Венецианская комиссия прямо установила, что «в сравнительном конституционном праве не существует общепринятого стандарта участия конституционных судов в процессе внесения конституционных поправок»

Венецианская комиссия признает, что определение объема и характера конституционного контроля в каждой конкретной стране является результатом сложного баланса между принципами «народного суверенитета» и «верховенства права», что также предполагает установление разумных ограничений на вмешательство судебной власти.

Даже если парламент является основной ареной для конституционных поправок почти во всех европейских государствах также допустимо включать «обязательный и систематический пересмотр национальным Конституционным Судом до или после того, как предложение о конституционных поправках может быть принято парламентом». Венецианская комиссия считает, что законодатель должен сделать сбалансированный выбор между вышеупомянутыми принципами, а Конституционный Суд должен уважать выбор, сделанный законодателем.

В своем отчете о конституционной поправке Венецианская комиссия отметила, что апостериорная проверка Конституционным судом того, были ли соблюдены правильные процедуры внесения поправок в конституцию (формальная проверка), гораздо более распространена, чем апостериорная проверка того, не принята ли поправка в нарушение «неизменяемых» положений или принципов Конституции (пересмотр по существу). Как указано в Докладе, в одних странах правовая ситуация неясна, в других судебный пересмотр конституционных поправок теоретически возможен, но никогда не применялся на практике, а в некоторых странах судебный пересмотр был отклонен на основании аргумента, что суды не могут ставить себя выше конституционного законодателя.

Проведя различие между содержательным судебным надзором за конституционными поправками и чисто процедурным/формальным надзором с целью проверки и обеспечения того, чтобы поправки были приняты в соответствии с предписанными конституционными процедурами, Венецианская комиссия решительно поддержала все системы, которые позволяют осуществлять эффективный и демократический надзор способом, которым соблюдаются процедуры внесения поправок в конституцию.

Комиссия отметила, что «если есть основания полагать, что поправки были приняты в нарушение конституционных требований, то это вопрос, который может быть надлежащим образом рассмотрен в суде» в контексте проекта конституционных поправок, касающихся мандата судей Конституционного Суда, Комиссия разъяснила, что «такой формальный контроль со стороны суда не ущемляет суверенные права учредительной власти, а скорее служит защите демократии».

Венецианская комиссия признала наличие апостериорного пересмотра в нескольких странах, таких как Австрия, Германия, Болгария, Турция, Португалия, Южная Африка и Чешская Республика, и даже выявила случаи, когда конституционные поправки были аннулированы из-за нарушения процедуры внесения поправок или даже потому, что были нарушены материальные ограничения.

Венецианская комиссия признала, что материальный конституционный контроль по существу является «проблемным инструментом, который следует применять только в тех странах, где он уже следует из ясной и установленной доктрины, и даже там с осторожностью».

Венецианская комиссия отмечает, что вопрос о компетенции КСУ по пересмотру апостериори уже принятых конституционных поправок не имеет четкого и однозначного ответа в тексте Конституции. Более того, секретариат КСУ проинформировал Венецианскую комиссию о том, что подготовительные материалы Конституции «не содержат никаких указаний на намерение конституционного законодателя в отношении последующего (апостериорного) контроля конституционности конституционной поправки после ее вступления в силу.

Венецианская комиссия считает, что возможны два противоположных толкования Конституции Украины.

 Можно сделать как вывод, что Конституция не исключает апостериорного пересмотра конституционных изменений, так и то, что Конституция исключает апостериорный пересмотр конституционных поправок.

Венецианская комиссия также подчеркивает, что если КСУ решит, что он имеет право осуществлять формальный апостериорный пересмотр конституционных поправок, он в любом случае должен будет соблюдать критерий соразмерности при осуществлении этого полномочия. Это делается для того, чтобы сбалансировать требование конституционности с негативными последствиями аннулирования рассматриваемой конституционной поправки.

 Следовательно, если закон о внесении поправок в Конституцию будет признан неконституционным за процедурные нарушения, разумным последствием будет разрешение Парламенту восстановить процедуру, так что акт учредительной власти не будет полностью аннулирован. Эта интерпретация была бы адекватной.

Вывод

В этом обзоре amicus curiae Венецианская комиссия ограничилась вопросами, поставленными исполняющим обязанности Председателя Конституционного Суда Украины, сделав некоторые замечания о возможных способах толкования Конституции и проанализировав применимые нормы и соответствующую судебную практику КСУ. Тем не менее, Комиссия напоминает, что компетенция и задача Конституционного Суда Украины, органа, наделенного полномочиями давать окончательное толкование Конституции, заключается в том, чтобы решить, допускает ли украинская конституционная система апостериорный пересмотр конституционных поправок Конституционным Судом.

 Выводы, сделанные по вопросам 1-3 в этом обзоре amicus curiae, следующие:

 Венецианская комиссия отмечает, что вопрос о компетенции КСУ осуществлять апостериорный контроль конституционных поправок не имеет ясного и четкого ответа в тексте Конституции.

 Венецианская комиссия считает, что возможны два противоположных толкования Конституции - что Конституция не исключает апостериорного пересмотра конституционных поправок и что Конституция исключает апостериорный пересмотр конституционных поправок. Окончательную интерпретацию должен сделать КСУ. Тем не менее, если КСУ трудно интерпретировать Конституцию в пользу или против апостериорного пересмотра Конституции, Комиссия считает, что существуют веские аргументы, которые можно использовать для оправдания признания этого полномочия, по крайней мере, когда это необходимо для обеспечения пересмотра поправок, которые не были должным образом представлены на предварительное рассмотрение. Однако такая власть может осуществляться только в явно выраженных пределах и для целей статей 5, 157, 158 и 159 Конституции и не должна лишать действия полномочия или акты законодателя.

 Относительно вопроса № 4 Венецианская комиссия отмечает, что статья 152-2 Конституции Украины прямо устанавливает последствия признания акта или закона неконституционными – они утрачивают юридическую силу со дня принятия КСУ решения о его неконституционности, если иное не установлено самим решением. Это было дополнительно истолковано и подтверждено Решением КСУ № 20-рп/2010. Тем не менее, Венецианская комиссия отмечает, что следствием объявления конституционных поправок неконституционными из-за нарушения процедуры их рассмотрения и принятия не должно быть лишение действия актов законодателя. Кроме того, когда решение суда основано только на формальных или процессуальных основаниях, как это имеет место в случае с жалобой, находящейся на рассмотрении в КСУ, следует принимать во внимание материальные последствия такого решения и применять критерий соразмерности.

 Проще говоря, ВК считает, что КСУ может пересмотреть вопрос о процедуре принятия поправок в Конституцию Украины относительно снятия неприкосновенности с народных депутатов, однако сам факт нарушения процедуры не должен статью причиной для аннулирования таких поправок.

 Ниже приводим полный текст amicus curiae.

Подписывайтесь на наш telegram-канал t.me/sudua и на Youtube Право ТВ, а также на нашу страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.