Когда отказ в удовлетворении запроса на публичную информацию неправомерен: позиции судов

Нередко возникают ситуации, когда органы государственной власти не предоставляют ответ по запросу на публичную информацию, ссылаясь на то, что она не находится во владении субъекта властных полномочий  или же запрашиваемая информация является служебной.

Кроме того, в последнее время государственные органы отказывают в предоставлении публичной информации, опираясь на постановление Пленума Высшего административного суда Украины №10 от 29 сентября 2016 г. «О практике применения административными судами законодательства о доступе к публичной информации».

Поэтому из этого возникает вопрос: когда отказ в удовлетворении запроса на информацию неправомерен. «Судебно-юридическая газета» проанализировала актуальную судебную практику, чтобы ответить на этот вопрос.

В каких случаях информация, которая содержится на нескольких документах, является публичной

Этот вопрос исследовал Донецкий окружной административный суд в деле №200/7305/21.

Суть которого заключалась в том, что истец обратился в суд, в котором, в частности, просил признать противоправными действия Министерства юстиции Украины, которые оказались в отказе в предоставлении публичной информации.

Ответчиком через отдел делопроизводства и документооборота суда был предоставлен отзыв на административный иск, из которого усматривается следующее:

Истец обратился в Минюст с письменным запросом на получение публичной информации, в котором просил предоставить информацию о количестве уведомлений территориальных органов государственной исполнительной службы о совершении уголовных и административных правонарушений, поступивших в Департамент исполнительной службы в течение апреля 2021 года.

Ответчик указывал, что из анализа Закона Украины «О доступе к публичной информации» и постановления Пленума Высшего административного суда Украины от 29.09.2016 №10 «О практике применения административными судами законодательства о доступе к публичной информации», что запрос истца,- не является информационном запросом, поскольку вопросы, поставленные им, не отвечают критериям «отраженности» и «задукоментированности» .

То есть, в данном случае, для подготовки ответа была необходимость предварительной проверки, анализа запрашиваемой информации и ее создания.

Суд согласился с ответчиком, что определяющим публичной информации является то, что она заранее зафиксирована любыми средствами на любых носителях и находтся во владении субъектов властных полномочий, других распорядителей публичной информации.

Но также суд подчеркнул, что если запрос касается информации содержащейся в нескольких документах и может быть собрана и предоставлена без значительных интеллектуальных усилий (например, без дополнительного содержательного анализа), то такая информация соответствует критериям «отраженности и задокументированности» и является публичной.

Большая палата Европейского суда по правам человека в решении от 8 ноября 2016 г. по делу «Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary» (заявление № 18030/11) указала, что то, насколько запрет доступа к информации является вмешательством в права заявителя на свободу выражения взглядов, следует оценивать в каждом конкретном случае и с учетом его особых обстоятельств. Для этого, среди критериев, должна быть оценена, является ли информация готовой и доступной. Предоставление информации не должно налагаться на государственные органы чрезмерного бремени по сбору и обработке данных.

Из этого следует сделать вывод, что запрашиваемая информация должна быть готова и доступна, содержится, по крайней мере, в нескольких документах и ​​может быть собрана и предоставлена ​​без значительных интеллектуальных усилий. Не является информационным запросом обращение, для ответа на которое необходимо создать информацию, кроме случаев, когда распорядитель информации не владеет запрашиваемой информацией, но обязан ею владеть.

Суд подчеркнул, что Положениями пункта 182 раздела VI Инструкции по делопроизводству в Министерстве юстиции Украины предусмотрено, что номенклатура дел структурного подразделения создается в электронной форме (приложение 6) должностным лицом ответственным за делопроизводство в подразделении, не позднее 15 ноября текущего года и соглашается с Департаментом коммуникации, документооборота и контроля.

Форма и содержание Приложения 6 к Инструкции по делопроизводству в Министерстве юстиции Украины предусматривает, в частности, наличие квалифицированной электронной подписи лица, ответственного за делопроизводство в подразделении заключения, которым сформирована таблица (составлена ​​номенклатура), руководитель подразделения заключения и ответственный (уполномоченный) работник архива Министерства.

Таким образом, ответчик ведет учет и накопление информации, которую запрашивал истец по данному делу.

Так, судом было установлено, что учет запрашиваемой истцом информации ответчиком ведется, поэтому суд считает, что ответчиком было неправомерно отказано истцу в предоставлении информации по его запросу

Кто может быть распорядителем публичной информации

Дело № 640/30099/20.

Так,  Верховный Суд указал, что распорядителем публичной информации определены не только субъекты властных полномочий и лиц, выполняющих их делегированные полномочия, но и субъекты хозяйствования, занимающие доминирующее положение на рынке или наделенные специальными или исключительными правами, или являющиеся естественными монополиями - относительно информации об условиях снабжения товаров, услуг и цен на них.

Как следует из материалов дела, предметом обжалования по делу является признание противоправным бездействия ответчика относительно доступа к публичной информации по запросу истца и обязательства ответчика дать ответ на запрос.

Суды предыдущих инстанций, отказывая в открытии производства по делу, исходили из соображений, что ПАО «Национальный депозитарий Украины» не является субъектом властных полномочий в понимании положений КАС Украины и не выполняет властные (управленческие) функции.

В понимании Закона Украины «О доступе к публичной информации»  запрашиваемая истцом информация не относится к публичной информации, на предоставление которой распространяется положение названного Закона. Поэтому ПАО «Н» не является распорядителем публичной информации, а указанный спор не является публично-правовым, а таким, рассмотрение которого должно осуществляться по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом Украины

Верховный Суд, пересматривая решение судов предыдущих инстанций, считает неправомерными выводы судов о неотнесении указанного спора к административной юрисдикции, учитывая следующее.

Так,  пунктом  7 части 1 статьи 19 КАС Украины определена предметная юрисдикция публично-правовых споров физических или юридических лиц с распорядителем публичной информации об обжаловании его решений, действий или бездействия в части доступа к публичной информации, как распространяющаяся на административные суды.

Публичной информацией, в соответствии с Законом Украины «О доступе к публичной информации», является отраженная и задокументированная любыми средствами и на любых носителях информация, полученная или созданная в процессе исполнения субъектами властных полномочий своих обязанностей, предусмотренных действующим законодательством, или находящейся во владении субъектов властных полномочий, других распорядителей публичной информации, определенных настоящим Законом.

Так, кроме субъектов властных полномочий к распорядителям информации Закон Украины «О доступе к публичной информации» относит:

Юридические лица, финансируемые из государственного, местных бюджетов, бюджета Автономной Республики Крым, - относительно информации об использовании бюджетных средств.

Лиц, если они выполняют делегированные полномочия субъектов властных полномочий по закону или договору, включая предоставление образовательных, оздоровительных, социальных или других государственных услуг, - по информации, связанной с исполнением их обязанностей.

Субъектов хозяйства, которые занимают доминирующее положение на рынке или наделены специальными или исключительными правами, или являются естественными монополиями, - относительно информации об условиях поставок товаров, услуг и цен на них;

субъектов хозяйствования, владеющих информацией о состоянии окружающей среды; о качестве пищевых продуктов и предметов обихода; об авариях, катастрофах, опасных природных явлениях и других чрезвычайных событиях, которые произошли или могут произойти и угрожают здоровью и безопасности граждан; а также другой информацией, представляющей общественный интерес (общественно необходимой информацией).

ВС подчеркнул, что в кассационной жалобе было отмечено, что ответчик относится к распорядителям информациив силу ч. 1 ст. 13 Закона № 2939-VI, как предприятие, которое занимает доминирующее положение на рынке или наделено специальными или исключительными правами, или является естественными монополиями, - относительно информации об условиях поставок товаров, услуг и цен на них.

Об указанной принадлежности ответчика к этому виду распорядителей информации истец также замечал и исковом заявлении, что подтверждается материалами дела. В то же время, суды предыдущих инстанций, отказывая в открытии производства, ссылались на непринадлежность Национального депозитария к категории распорядителей информации исключительно по тем основаниям, что последний не является субъектом властных полномочий.

ВС обратил внимание, что статьей 13 Закона Украины «О доступе к бубличной информации» распорядителем публичной информации определены не только субъекты властных полномочий и лиц, выполняющие их делегированные полномочия, но и субъекты хозяйствования, занимающие доминирующее положение на рынке или наделенные специальными или исключительными правами – относительно информации об условиях поставок товаров, услуг и цен на них.

Закон Украины «О депозитарной системе Украины» наделяет Центральный депозитарий исключительной компетенцией относительно зачисления ценных бумаг в систему депозитарного учета, их учета и хранения, списания ценных бумаг в связи с их погашением и/или аннулированием, а также составления реестров владельцев именных ценных бумаг.

ВС напомнил, что запрос на информацию истца касался сведений о переводе депозитарным учреждением прав на принадлежащие ему на праве собственности акции ЧАО «КЗТВ» со счета истца на счет заявителя требования с учетом календарной даты такого перевода.

Таким образом, Центральный депозитарий, как субъект хозяйствования, согласно Закону Украины «О депозитарной системе Украины» обладает исключительной компетенцией (правами) относительно учета, хранения ценных бумаг и составления реестров их именных собственников, может считаться распорядителем публичной информации, которая была запрашиваемый истцом, в понимании Закона Украины «О доступе к публичной информации».

Учитывая обстоятельства дела, Верховный Суд отменил решение суда первой и апелляционной инстанции, а дело направил для продолжения рассмотрения в Окружной административный суд города Киева.

В другом деле № 380/254/21 истец обратился в Львовский окружной административный суд с иском к Главному управлению Национальной полиции  Львовской области, в котором, в частности, просил суд признать противоправным бездействие ответчика по непредоставлению полной и достоверной публичной информации по запросам на получение публичной информации.

Решением  суда первой инстанции административный иск удовлетворен полностью;

Не согласившись с принятым решением, ГУ НП  Львовской области обжаловало его в апелляционном порядке, поскольку считает, что решение принято с нарушением норм материального и процессуального права.

Указывал, что программное обеспечение не позволяет создать запрашиваемую информацию, поэтому на его запрос вообще невозможно дать ответ. Также истец в запросе хотел получить ответ, на который необходимо создать информацию, что никакого отношения к публичной не имеет.

Кроме того, ответчик ссылался на Постановление Пленума Высшего административного Суда от 29.09.2016 г. №10 «О практике применения административными судами законодательства о доступе к публичной информации».

В данном случае суд апелляционной инстанции согласился с доводами истца, изложенными в отзыве на апелляционную жалобу о том, что ответчик, как территориальный орган Национальной полиции, владеет полномочиями по начислению и выплате денежного обеспечения полицейским, которые проходят службу в Львовской области, а потому владеет информацией о размере соответствующего денежного обеспечения полицейских.

При таких обстоятельствах ответчик является распорядителем информации относительно видов и размеров соответствующего денежного обеспечения полицейских в Львовской области, должен владеть такой информацией, и в случае запроса на нее, давать ответ, с учетом предписаний Закона Украины «О доступе к публичной информации».

Судом первой инстанции верно было установлено, что в запросе истец фактически просил предоставить достоверную, точную и полную информацию о денежном обеспечении, которое получает полицейский (должностной оклад, оклад по специальному званию, процентная надбавка по выслуге лет, ежемесячные дополнительные виды денежного обеспечения "надбавки, доплаты, повышения" индексация денежного довольствия и размер премии) по должности полицейского начальника отдела для осуществления перерасчета пенсии.

Такая информация необходима истцу как лицу, получающему пенсию назначенную в соответствии с Законом Украины «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц» и с целью его перерасчета.

Однако ответчик, владеющий информацией о денежном обеспечении полицейского по соответствующей должности, не предоставил ответ на ни один вопрос поставленный в запросе.

Более того, ни в суде первой инстанции, ни вместе с апелляционной жалобой ответчик не предоставил суду доказательств, что у него такая информация отсутствует или ее предоставление невозможно.

Апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменений.

Подписывайтесь на наш telegram-канал t.me/sudua и на Youtube Право ТВ, а также на нашу страницу в Facebook, Viber и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.