Раїса Ханова: «Успішність роботи – це не лише статистичні дані, а й ставлення кожного судді до своєї роботи»

Адміністративна юстиція – одне із досягнень України на шляху розвитку демократії, втілення верховенства права та захисту прав людини і громадянина від свавілля держави. Систему адміністративних судів у нашій державі наразі вінчає Касаційний адміністративний суд.

10 листопада 2021 року виповнюється чотири роки від призначення суддів Верховного Суду у Касаційний адміністративний суд (КАС ВС), який розпочав свою роботу з 15 листопада 2017 року, а процесуальну діяльність – з 15 грудня 2017 року.

Одна із найбільш складних категорій справ – податкові спори. Адже вони торкаються як малих підприємців, так і великих інвесторів. Окрім того, податкове законодавство в Україні досить плинне, і незабаром парламент знов планує внести зміни до Податкового кодексу.

У відповідної «податкової» палати КАС ВС досить велике навантаження. Так, станом на 1 листопада 2021 року до судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів надійшло 88 244 скарг/справ, з яких розглянуто 81 613.

Цікаво, що коли дана палата починала роботу, то налічувала 9 суддів, на яких тоді припало 17 800 справ, що залишилися від Вищого адміністративного суду та Верховного Суду України.

Про те, як розвивалася практика КАС ВС та судової палати зокрема за 4 роки діяльності, як впливає на неї нове законодавство, про оновлену концепцію вини та відповідальності держави в податковому праві, «усічене» тлумачення ретроспективної дії рішень Конституційного Суду України буде наша розмова з Раїсою Федорівною Хановою, к. ю. н., Заслуженим юристом України, секретарем судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Раїсо Федорівно, які Ви можете назвати топ-3 розглянутих справи за 2021 рік, що вплинули на практику правозастосування?

На мій погляд, можна виокремити такі три правові позиції у справах, які перебували на розгляді об’єднаної та судової палат:

1) спеціальні санкції, передбачені у випадках порушення вимог Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність» або пов’язаних з ним законів України та в разі проведення дій, які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки. Зокрема, у разі неповернення виручки після спливу граничного строку, встановленого Законом «Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті» спеціальні санкції можуть бути застосовані Мінекономрозвитку за наявності позитивного рішення суду, Міжнародного комерційного арбітражного суду чи Морської арбітражної комісії при Торгово-промисловій палаті України. Мінекономрозвитку при застосуванні таких санкцій користується альтернативою щодо прийняття владного управлінського рішення на підставі наданого уповноваженим органом подання та долучених до нього документів, а також матеріалів, що містяться в розпорядженні Міністерства. Незастосування таких санкцій можливе в разі усунення суб’єктом зовнішньоекономічної діяльності відповідних допущених порушень або надання доказів неможливості виконання рішення суду чи арбітражу (постанова від 10 березня 2021 року у справі № 826/12552/18);

2) якщо кредитор (банк) здійснив анулювання (прощення) основної суми боргу (кредиту), а не суми в розмірі різниці, розрахованої кредитором відповідно до пункту 8 підрозділу 1 розділу XX «Перехідні положення» ПКУ, то з метою оподаткування сума такого анульованого боргу вважається додатковим благом і включається до загального місячного (річного) оподатковуваного доходу з обчисленням та перерахуванням до бюджету відповідної суми податку (постанова від 28 липня 2021 року у справі № 826/12872/17);

3) строк, протягом якого особа може звернутися до суду після застосування процедури досудового оскарження вимоги фіскального органу про сплату єдиного внеску, складає три місяці з дня отримання платником рішення органу доходів і зборів вищого рівня, прийнятого за наслідками розгляду відповідної скарги (постанова від 25 лютого 2021 року у справі № 580/3469/19).

У презентації на V Харківському міжнародному юридичному форумі було висвітлено більш детально та повно механізм забезпечення єдності практики в рішеннях Верховного Суду та відповідні ключові висновки.

Які Ви вбачаєте проблеми в національній судовій практиці?

На моє переконання, у практиці присутня системна виключна правова проблема щодо «усіченого» тлумачення ретроспективної дії рішень Конституційного Суду України, якими визнано неконституційними окремі норми законів України.

Суспільний інтерес в усуненні сумніву у законності та обґрунтованості судового рішення переважає над суспільним інтересом, що виявляється у дотриманні принципу юридичної визначеності (res judicata). У разі конкуренції між правильним і стабільним перевагу слід надавати першому.

Застосування принципу юридичної визначеності докладно розроблено у практиці Європейського суду з прав людини. Цей принцип спрямований насамперед на запобігання перегляду судових рішень, що набрали законної сили, з ініціативи держави. Натомість немає релевантної практики, яка б обмежувала право людини ініціювати перегляд судового рішення, ухваленого внаслідок суттєвих помилок з боку держави, зокрема таких як неконституційність закону.

ЄСПЛ допускає відхід від принципу юридичної визначеності як виняток, якщо для цього є певні обставини. Переліку цих обставин у практиці ЄСПЛ не сформовано – це питання національного законодавства. Кожна держава самостійно визначає, які саме обставини можуть бути підставою для перегляду судового рішення. Проте ЄСПЛ дає їх якісну характеристику. Такі обставини, за яких допускається перегляд судового рішення, не мають чітко окреслених меж, але повинні бути істотними та переконливими.

Виключні обставини, зокрема такі, як неконституційність закону, застосованого під час вирішення справи, є саме тими безспірними підставами, які повністю узгоджуються з публічним інтересом. Виникнення цих обставин з достатнім ступенем переконливості ставить під сумнів законність судового рішення, що не узгоджується із застосуванням неконституційних норм права ні з публічним інтересом, який уособлює держава, ні з приватним інтересом сторін, і є підставою для його перегляду за заявою зацікавленої особи.

А як бути з принципом неретроактивності закону в такій ситуації?

Відповідно до частини другої статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. Аналогічне положення закріплене також й у статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України».

Дійсно, за загальним правилом наслідки неконституційності застосовуються лише до правовідносин, що виникли або продовжують існувати після оголошення рішення Конституційного Суду України.

Такий підхід слід застосовувати до осіб, які не звертались до суду з метою відновлення порушеного права. У таких ситуаціях відновлення права (наприклад, на перерахунок пенсії) можливе з моменту ухвалення відповідного рішення Конституційного Суду України.

Водночас у статті 3 Конституції України зазначено: «Держава відповідає перед людиною за свою діяльність». Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку (частини третя статті 152 Конституції України). Відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування у сфері нормотворчої діяльності передбачено статтею 1175 Цивільного кодексу України.

Якщо особи зазнали шкоди від дії закону, визнаного неконституційним, вони можуть вимагати її відшкодування, зокрема щодо відновлення своїх прав, звернувшись до суду з окремим позовом. До осіб, які в судовому порядку оскаржували наявність/відсутність прав чи обов’язків, що ґрунтується на законі, визнаному згодом неконституційним, діє спеціальне правове регулювання.

Інший підхід до зазначеного питання, на що вже зверталася увага, робить неефективним інститут конституційної скарги. Скориставшись своїм правом на оскарження конституційності застосованого щодо неї закону, особа прагне відновити саме свої права та законні інтереси. Коли Конституційний Суд України задовольняє конституційну скаргу, має бути механізм, що забезпечує реальне поновлення її порушених прав.

Негативні наслідки порушення Конституції України не будуть адекватно усунені тільки констатацією невідповідності положень нормативного акта Конституції України та не можуть бути виправлені в інший спосіб, окрім як за допомогою судового провадження.

Держава має забезпечити ефективне поновлення прав через можливість повторного розгляду справи, під час якого суд загальної юрисдикції, зважаючи на рішення Конституційного Суду України, повинен винести судове рішення, яке ґрунтується на конституційних положеннях закону, що узгоджуються з Конституцією України (або без застосування закону, який з Конституцією України не узгоджується), та на основі юридичної позиції Конституційного Суду України.

Такий підхід повністю узгоджується з принципом належного урядування. У справі «Лелас проти Хорватії» (заява № 55555/08) ЄСПЛ зазначив, що держава, чиї органи влади не дотримувалися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень та уникати виконання своїх обов’язків; ризик будь-якої помилки, зробленої органами державної влади, повинна нести держава, а помилки не повинні виправлятися коштом зацікавленої особи, особливо якщо при цьому немає жодного іншого приватного інтересу (параграф 74).

Які нові категорії правовідносин з’явились у практиці?

Оновлена концепція вини та відповідальність держави в податковому праві.

З 1 січня 2021 року держава в особі контролюючих органів і їхніх посадових (службових) відповідає за податкові правопорушення у вигляді протиправних рішень, дій або бездіяльності, які заподіяли шкоду особі, порушуючи її законні права та/або інтереси. Законодавча невизначеність щодо «відповідного закону» з огляду на необхідність заповнення прогалини в законодавстві свідчить про можливість застосування положень ЦКУ до порядку відшкодування шкоди в податкових правовідносинах, тим більше що наведені статті ЦКУ змістовно кореспондують з підходом, закладеним у ПКУ щодо необов’язковості вини посадових осіб та органів державної влади для застосування відповідальності.

Водночас апріорна відсутність можливості суду встановити та перевірити всі нюанси здійснення господарської діяльності створює загрози для «легалізації» фіктивного підприємництва. Тому суд має робити вмотивований вибір між принципами офіційності та in dubio pro tributario в кожному конкретному випадку, виходячи з фактичних обставин справи.

Важливим аспектом є належне мотивування не лише оцінки суду на підставі всіх наявних обставин, але й причин застосування відповідного принципу. Йдеться про обов’язковий аналіз і доведення контролюючими органами наявності умислу та вини платника податків при вчиненні податкового правопорушення. Зокрема, це можуть бути обставини, які свідчать, що платник податків удавано, цілеспрямовано створив умови, які не можуть мати іншої мети, крім як невиконання або неналежне виконання вимог, установлених законодавством, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи.

Як вплинули нові закони на судову практику?

Щодо податкової амністії в судовій палаті ще відсутня практика правозастосування.

У національних органах судової влади починає формуватися практика щодо BEPS. Так, суди зазначають, що з метою вдосконалення чинного національного законодавства Верховна Рада прийняла Закон «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо вдосконалення адміністрування податків, усунення технічних та логічних неузгодженостей у податковому законодавстві», який спрямований на вдосконалення та спрощення системи адміністрування податків, її узгодження зі світовими стандартами.

Цей Закон також має на меті запровадження міжнародних стандартів податкового контролю для всіх учасників міжнародної торгівлі та імплементацію положень Плану протидії практикам розмивання оподатковуваної бази й виведення прибутку з-під оподаткування (План дій BEPS). Таким чином держава має на меті запобігти використанню стратегій ухилення від сплати податків, які зараз використовуються для обходу наявного визначення постійного представництва (рішення від 5 жовтня 2020 року у справі № 640/10685/20).

КАС ВС також аналізує особливості правозастосування щодо сплати акцизного податку (у складі ціни товару чи безпосередньо до бюджету) в контексті подальшого виключення з ПКУ цієї норми згідно із Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо вдосконалення адміністрування податків, усунення технічних та логічних неузгодженостей у податковому законодавстві» внаслідок імплементації норм протидії практикам розмивання оподатковуваної бази й виведення прибутку з-під оподаткування (постанова від 11 серпня 2021 року у справі № 440/1477/20).

В одному з наших блогів було описано про Дію.City. На етапі розробки законопроектів цю ініціативу можна було вважати виправданою стратегією за умови погодження з усіма учасниками ринку. ІТ дійсно покращують життя, у разі безпечності доступних продуктів.

На жаль, фіналізована редакція закону викликає більше занепокоєнь і застережень, аніж схвалень. Ми наближаємося до цифрової антиутопії. І забезпечити баланс інтересів буде вкрай складно, що, зокрема, призведе до численних випадків порушень прав приватних суб’єктів і судових спорів у цій індустрії, включаючи податкові. Ключовим позитивним моментом могло стати створення саме податкового режиму, вигідного для ІТ (у світі йдеться про так звані «віртуальні вільні економічні зони» – хоча сегментація соціальних груп за будь-якою ознакою містить дискримінаційні ризики), який дозволив би як залучати іноземних інвесторів, так і сприяв би розвитку ринку на пільгових умовах. Наразі саме така позитивна практика багатьох країн із високим рівнем розвитку економіки. Нехтувати цим для України не розумно, зокрема, в умовах «гібридної» війни.

Чи розглядає Ваша палата справи щодо санкцій?

Так, позовні заяви розглядають усі судді КАС ВС як суду першої інстанції, зокрема судді нашої судової палати.

Які питання потребують правового врегулювання для вирішення цих справ?

Це питання забезпечення безперервності судового провадження, гарантування розумності строків вирішення справ, захист державної таємниці й унеможливлення її розголошення та витоку під час розгляду відповідної категорії справ, а також усунення прогалин чинного законодавства щодо:

виключення справ, матеріали яких містять відомості, що становлять державну таємницю, із категорії справ, під час розгляду яких у судових засіданнях здійснюється їхнє повне фіксування за допомогою відео- та/або звукозаписувального технічного засобу, а також запровадження можливості фіксування провадження з використанням протоколу в паперовій формі;

установлення обмеження доступу до інформації у справах, коли відкритий судовий розгляд може мати наслідком розголошення таємної чи іншої інформації, що охороняється законом, або коли це суперечить інтересам охорони державної таємниці, здійснюється з урахуванням вимог Закону України «Про державну таємницю».

Застосування звукозаписувальних технічних засобів для фіксування судового засідання, якщо це не матиме наслідком розголошення таємної чи іншої інформації, що охороняється законом, або коли це не суперечить інтересам охорони державної таємниці, може бути дозволено шляхом використання введеної в експлуатацію відповідної підсистеми (модуля) Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи в разі атестації, акредитації чи сертифікації відповідного обладнання в суді щодо відповідності стандартам, установленим нормами законодавства України.

Чи є у Вас пропозиції до відповідних законодавчих ініціатив?

Станом на 1 листопада 2021 року судова палата подала 22 пропозиції до законопроектів, які перебувають на розгляді Верховної Ради України.

Щодо податкових спорів насамперед потрібно:

– перенести до КАС України всі змістовно відособлені процесуальні норми в ПК України щодо судового оскарження, процесуальних строків і судових процедур;

– узявши курс на масштабну цифровізацію всіх сфер життєдіяльності держави та суспільства, у підпункті 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України передбачити:

• формулювання «офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування» доповнити формулюванням «, зокрема, на офіційних сторінках у мережі Інтернет»;
• доповнити абзацом другим такого змісту: «Такі рішення органів місцевого самоврядування не є регуляторними актами в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» і частини дванадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». До цих актів не застосовуються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»;
• частину першу статті 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» після першого речення доповнити новим реченням такого змісту: «Рішення органів місцевого самоврядування, які не є регуляторними актами в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» і частини дванадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», можуть бути офіційно оприлюднені на офіційних сторінках у мережі Інтернет»;

– викласти частину першу статті 283 КАС України в редакції такого змісту: «1. Провадження у справах за зверненням контролюючих органів при здійсненні ними визначених законом повноважень здійснюється на підставі заяви таких органів щодо накладення адміністративного арешту коштів та/або майна платника податку – фізичної особи.»;

– установити адміністративну юрисдикцію спорів про скасування податкових повідомлень-рішень у межах справи про банкрутство, доповнивши частину другу статті 7 КЗПБ абзацом другим такого змісту: «Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах про скасування податкових повідомлень-рішень у межах справи про банкрутство.»;

частину першу статті 19 КАС України – пунктом 16 такого змісту: «16) у спорах про скасування податкових повідомлень-рішень у межах справи про банкрутство.»;

– закріпити граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу.

Чи врегульований повною мірою, на Вашу думку, механізм забезпечення єдності судової практики у проекті Плану дій щодо реалізації Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки?

Чинний стан справ щодо посилення функціональної та процесуальної спроможності Верховного Суду з метою забезпечення єдності застосування норм матеріального та процесуального права судами різних юрисдикцій та розгляду міжюрисдикційних спорів шляхом удосконалення застосування процесуальних повноважень та інструментів у проекті Плану дій щодо реалізації Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки є «розмитою» категорією, яка потребує визначення та реалізації відповідних результатів (продуктів).

Раціональним напрямком забезпечення реального, а не «паперового» виконання цього індикатора є складання заздалегідь необхідних і виконуваних процесуальних повноважень та інструментів: моніторингова діяльність, звітність щодо поточного стану справ, технічне забезпечення, сервісна складова тощо. Важливе застереження, що така діяльність апріорі не може бути реалізована лише на рівні касаційної інстанції. Для ефективного результату мають бути залучені всі судові інстанції.

Для кожного органу судової влади можливі набори можуть відрізнятися, але формат моніторингу та висвітлення інформації як публічної у формі відкритих даних може бути типовим: № справи; № провадження; суддя-доповідач; позивач (ЄДРПОУ для юридичних осіб); відповідач (ЄДРПОУ для юридичних осіб); категорія справи; предмет спору; дата розгляду; результат розгляду; правова позиція за результатом розгляду; судове рішення; окрема думка (судді); примітки; судове рішення.

На рівні касаційної інстанції, використовуючи наявні процесуальні інструменти забезпечення єдності судової практики (зразкові справи; передача справи на судову, об’єднану чи Велику Палату), додаються такі інформаційні блоки: суддя, що передав справу на розгляд палати; дата ухвали про передачу; ухвала про передачу; окрема думка (судді).

Як Ви можете схарактеризувати комунікацію судової палати з місцевими та апеляційними судами, а також громадськістю?

До судів першої та апеляційної інстанцій направляємо щомісячні інформаційні та тематичні бюлетені, а також реєстр усталених правових позицій колегій суддів КАС ВС як методичну допомогу щодо оподаткування та публічної фінансової політики.

Наша палата готує огляди судової практики, які публікують навіть у Казахстані, у Польщі, зокрема щодо: ключових позицій, адміністративного арешту коштів і майна, бенефіціарних власників доходу, митної справи, облікової політики, реєстрації податкових накладних/розрахунків коригувань, трансфертного ціноутворення та міжнародного оподаткування тощо.

На постійній основі проводиться моніторинг поточного стану проваджень і формується звітність у відповідних рубриках на сайті Верховного Суду:

– реєстр усталених правових позицій колегій суддів у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів КАС ВС;

– реєстр справ, переданих на розгляд судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів;

– реєстр справ, переданих на розгляд об’єднаної палати (щодо переданих справ і де суддями-доповідачами є судді судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів);

– реєстр справ, переданих на розгляд Великої Палати колегіями суддів у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів КАС ВС.

З метою оптимізації роботи та розширення потенційного кола суб’єктів, які будуть використовувати таку інформацію, судова палата веде підготовчу роботу щодо можливості розміщення такої інформації на Порталі відкритих даних.

Наведену інформацію можна буде використовувати у формі відкритих даних, зокрема, для розробки суб’єктами публічного та/або приватного права програмних продуктів з аналітики інформації про стан розгляду справ, включаючи використання штучного інтелекту. Зауважу, що база правових позицій, запропонована Верховним Судом, наразі не використовує алгоритми штучного інтелекту.

Чи спрощує, на Вашу думку, застосування електронного суду здійснення правосуддя?

Електронний суд є стратегією, на яку орієнтується більшість країн розвиненої демократії.

Реалізація електронного суду на національному рівні пов’язана ще зі значною кількістю організаційно-технічних проблем і відсутністю достатнього фінансування.

На мій погляд, ДСА висловила правильну позицію у роз’ясненні стосовно того, що судовий збір не може зменшуватися, якщо заява подається в електронному вигляді. Національному судочинству ще далеко до формату paperless, бо судам досі необхідно видрукувати подані документи. Таким чином, виходить, що навантаження на суди не зменшується, а збільшується.

Нагальним питанням є оптимізація ЄДРСР. До нього вже внесено понад 100 млн судових рішень. На момент свого впровадження цей реєстр був свого роду «українським дивом», оскільки тоді мало в якій державі взагалі існував повнотекстовий доступ до всіх судових рішень в електронній формі у режимі 24/7.

Зараз інструментарій пошуку потребує істотної модернізації, зокрема, щодо оновлення алгоритмів у бік прискорення пошуку та зменшення навантаження на сервери, забезпечення можливості підбору практики за гіперпосиланнями чи завантаженими документами в текстовому форматі (проектами процесуальних документів), зміни «дерева» класифікатора справ з урахуванням поточних тенденцій виникнення судових спорів тощо.

Як мінімум, можна повернути функцію пошуку за кодом суду без структурних наборів, показувати відбір за сортуванням за датою ухвалення рішення – за спаданням, а не за релевантністю як першочерговою функцією.

Як Ви можете схарактеризувати результати роботи судової палати, яку Ви очолюєте?

Вважаю роботу нашої судової палати успішною. І це не тільки, ураховуючи статистичні дані, які є загальнодоступними, а насамперед з огляду на ставлення кожного судді судової палати до своєї роботи.

Чи могли б Ви очолити суд та чи претендуєте Ви на посаду голови Касаційного адміністративного суду?

Своєю багаторічною працею та досвідом я довела, що можу бути ефективним менеджером. Бачу всі недоліки управління на сьогодні, які є, і знаю, як їх можна подолати. Водночас наміру претендувати на цю посаду я не маю.

Я вважаю, що у нашому суді є багато талановитих молодих суддів, які можуть його очолити.

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Youtube Право ТВ, щоб бути в курсі найважливіших подій.