Верховний Суд передав на розгляд Об’єднаної палати КАС ВС справу для відступу від попередньо висловленої останньою правової позиції

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду, виконуючи покладену на нього мету щодо забезпечення усталеності та єдності судової практики, у черговий раз демонструє відсутність послідовності свої практики.

Судова палата з розгляду справ щодо податків, зборів, інших обов`язкових платежів КАС ВС (далі – Судова палата), розглядаючи справу № 0940/2301/18, предметом якої є визнання протиправним і скасування рішення сільської ради «Про встановлення ставок земельного податку за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб`єктів господарювання (крім державної та комунальної форми власності), на 2019 рік на території сільської ради», вирішила направити справу на розгляд Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в порядку частини другої статті 346 КАС України для відступу від попередньо висловленої останньою правової позиції, викладеної в постанові від 2 грудня 2020 року в справі № 357/14346/17, у частині висновків про регуляторну природу оскаржуваних актів на користь позиції, що йдеться про правовстановлювальні нормативно-правові акти, що не є регуляторними актами в розумінні Закону № 1160-IV та на які не поширюються положення цього Закону щодо офіційного оприлюднення в друкованих засобах масової інформації відповідних рад.

Застосування саме такого процесуального наслідку (як передача справи на розгляд Об`єднаної палати КАС ВС для відступу від її ж висновків) зумовлено тим, що тривалий час суди різних рівнів, різні судові колегії (палати) в межах суду однієї інстанції і навіть окремі судді палати демонструють різні підходи до її вирішення, керуючись при цьому одними і тими ж нормами чинного законодавства, але доходячи протилежних висновків залежно від того, яким із них надають перевагу у застосуванні.

Спір у справі № 0940/2301/18 виник з приводу того, що, на переконання позивача, оскаржуване рішення сільської ради є регуляторним актом, незважаючи на те, що під час його прийняття відповідач не дотримався регуляторної процедури, передбаченої Законом України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV; тут і далі - у редакції, чинній на час спірних правовідносин), зокрема не оприлюднено проекту регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу в друкованих засобах масової інформації, що є порушенням вимог статті 57 Конституції України, статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Основним питанням (яке й спричиняє неоднакове правозастосування) у спірних правовідносинах є визначення їх належного правового регулювання.

Судова палата, направляючи справу на розгляд Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якості основного вектора свої аргументації обрала курс на спрощення порядку оприлюднення нормативно-правових актів у межах масштабної цифровізації як мету законодавця.

Однак, висловлюючи по даній справі Окрему думку, деякі судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначили, що замість чітко визначеного законом способу оприлюднення регуляторного акта Об`єднана палата сформулювала власний правовий висновок, заснований на компіляції вражень від сукупності правових норм і напрямів політики держави. Таке судове рішення виходить за межі явної редакції норми і є несумісним з нею (contra legem).

З аналізу стану правового регулювання такого виду правовідносин та судової практики щодо них судді з’ясували таке:

Спори платників податків щодо оскарження як нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, так і прийнятих на їх виконання податкових повідомлень-рішень, що були передані на розгляд суду, вирішувались судовими колегіями Палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на користь податкового органу із застосуванням такої узагальненої правової конструкції: встановлення законодавчого обмеження на застосування низки приписів ПК України та спеціального закону про регуляторну політику є правомірним, таким, що узгоджується з практикою Європейського Суду з прав людини, та є «законним втручанням» держави у мирне володіння особою майном.

Здійснена у травні 2019 року спроба колегії суддів з палати з розгляду справ щодо податків, зборів, інших обов`язкових платежів відступити від такої практики на рівні цієї палати не знайшла підтримки більшості. Навіть встановивши порушення принципу стабільності у спірних правовідносинах, судді палати виходили з того, що предметом розгляду в справі № 825/1496/17 було не рішення органу місцевого самоврядування, а прийняті на його виконання податкові повідомлення-рішення, при винесенні яких контролюючий орган не допустив свавілля. Крім того, позивач у тій справі фактично скористався податковою пільгою, з огляду на що судді палати відмовилися визнавати таке втручання у майнові права заявника непропорційним.

Натомість судді Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав КАС ВС висловлювали іншу правову позицію, відповідно до якої акти органів місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, які розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому спеціальним законом. Законодавство безпосередньо пов`язує набрання чинності актом нормативно-правового характеру органу місцевого самоврядування з моментом його офіційного оприлюднення. З урахуванням тієї обставини, що оспорюване рішення було розміщено на дошці оголошень та на офіційному сайті сільради, але не було опубліковане в засобах масової інформації в порядку, визначеному законодавством, таке рішення є нечинним.

Різна судова практика на рівні палат ВС стала підставою для передачі справи Об`єднаній палаті КАС ВС, яка у рішенні за наслідками розгляду погодилася з висновком про те, що законодавство безпосередньо пов`язує набрання чинності актом нормативно-правового характеру органу місцевого самоврядування з моментом його офіційного оприлюднення. Однак, ураховуючи законодавчі обмеження, запроваджені законами № 1791-VIII та № 1797-VIII, визнала офіційним оприлюдненням розміщення спірного рішення ОМС на вебсайті сільради. Об’єднана палата КАС ВС встановила, що зазначеними обмежувальними законами не встановлено нового, відмінного від передбаченого законом № 1160-IV порядку оприлюднення регуляторного акта, разом з тим визнала, що в межах даних правовідносин не було свавілля з боку відповідача, оскільки дії останнього щодо оприлюднення регуляторного акта відповідають встановленим правилам спеціального порядку оприлюднення таких актів, виходячи з комплексного аналізу статей 57, 58 Конституції України, частини четвертої розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 20.12.2016 № 1791-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2017 році», частини третьої розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 21.12.2016 № 1797-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні», частини п`ятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - закон № 2939-VI).

З усього наведеного Об`єднаною палатою переліку норм правила оприлюднення містить лише остання, з чого судді висловили думку, що саме визначений нею порядок прирівняно до офіційного оприлюднення.

Підставою відступу від наведеної позиції в ухвалі про повторну передачу справи на розгляд Об`єднаній палаті КАС ВС по справі № 0940/2301/18 колегія суддів палати зазначила незгоду із висновками Об`єднаної палати в частині визнання рішення органу місцевого самоврядування регуляторним актом.

Висловлюючи Окрему думку, деякі судді КАС ВС звернули увагу на те, що Судова палата не врахувала того, що визнання рішення органу місцевого самоврядування нормативно-правовим, але не регуляторним актом, автоматично поширює на нього дію частини 5 статті 59 Закону №280/97- ВР, дія якої жодного разу не зупинялася законодавцем, і яка, у сукупності з приписами статті 57 Конституції України, все рівно вимагає офіційного оприлюднення такого акта у порядку, визначеному законом, а не у довільному порядку. Зазначене нівелює основний аргумент висновків ухвали, - курс на спрощення порядку оприлюднення НПА в межах масштабної цифровізації як мету законодавця.

Крім того, наводячи в Окремій думці аргументи своєї позиції, судді КАС ВС зазначили про відсутність правових підстав до врахування обмежувальних законів, тобто про необхідність надання переваги нормам Податкового кодексу як спеціального закону, що має пріоритет, і приписи якого не були змінені чи скасовані у визначений законом спосіб.

Аналізуючи рішення Палати, судді зазначили, що Судова палата вирішила ще не заявлений спір, який, можливо, виникне у майбутньому, зробивши такий висновок: «У разі прийняття органами місцевого самоврядування рішень, положення яких передбачають внесення змін до чинних рішень виключно в частині зміни року або його виключення в назві рішення (безстрокове рішення), такі рішення також не будуть мати ознак регуляторного акта, а їх прийняття не потребуватиме застосування процедур, визначених Законом № 1160-IV».

На додаток до вже викладеного слід зазначити, що такий «обмін думками» Верховного Суду має безпосередній вплив на сторони по справі, адже, неоднаковими є випадки, коли суди першої та другої інстанцій пропонують сторонам надати «посилання» на висновок застосування відповідної норми права у подібних правовідносинах, викладений в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду, однак, якій у цьому сенс, якщо сам Верховний Суд демонструє відсутність послідовності своєї практики та різній підхід до вирішення правових питань, керуючись при цьому одними і тими ж нормами чинного законодавства, але доходячи протилежних висновків.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал та на Twitter, щоб бути в курсі найважливіших подій.