ЄСПЛ постановив рішення у справі Сергія Лещенка проти України

До Європейського суду з прав людини звернувся Сергій Лещенко – народний депутат у 2014-2019 роках, нинішній член наглядової ради Укрзалізниці. Втім, дві заяви від нього надійшли до Суду ще у 2013 році – 19 лютого та 15 листопада – коли Лещенко працював на посаді заступника головного редактора Української правди. У справі «Лещенко проти України» (CASE OF LESHCHENKO v. UKRAINE) заявник скаржився на два випадки порушення його права, гарантованого статтею 10 Конвенції, а саме – права збирати та передавати інформацію.

Обставини першої заяви

Свого часу Сергій Лещенко займався розслідуваннями корупції з боку Віктора Януковича та його оточення. У 2011 році у рамках розслідування щодо процесу приватизації Межигір’я, він звернувся до Вишгородської райдержадміністрації із запитом на публічну інформацію, в якому просив надати наступну інформацію:

• Документи та дозволи, на підставі яких місцева адміністрація продала Януковичу землю у 2010 році;
• Договір про продаж;
• За скільки продали землю.

Того ж дня він подав запит аналогічного змісту до Адміністрації Президента. Журналіст був упевнений, що у 2010 році Янукович купив цю землю, адже у 2009 році у його декларації відповідне майно було зазначене як орендоване, а у 2010 вже перебувало у власності.

29 червня 2011 року РДА підтвердила, що у 2010 році продала 1,76 га землі Віктору Януковичу на підставі відповідних дозволів, та повідомила, що на відповідній ділянці знаходиться будинок, яким володіє Янукович. Більше ніякої інформації в адміністрації у відповідь на запит не надали – посилалися на те, що інформація стосується прав та захищених інтересів третьої сторони, втручання в які заборонено.

Сергій Лещенко пізніше подавав ще два запити подібного змісту, але також не отримав запитуваної інформації. АП також не надала запитувану інформацію, зазначивши, що її надання буде становити втручання у приватне життя, що заборонено Конституцією.

Заявник звернувся до Київського окружного адміністративного суду із позовом проти Вишгородської РДА. Він вимагав визнати відмову надати інформацію неправомірною та зобов’язати надати відповідну інформацію до 31 травня 2011 року. Позивач наполягав, що суть запиту стосується не приватного життя Януковича, а розпорядження державним майном. Крім того, Лещенко зазначав, що сфера приватного життя політика значно вужча за приватне життя звичайної людини – тут він посилався на Конвенцію та ряд рішень Суду.

19 грудня 2011 року суд став на бік РДА. Суд прийшов до висновку, що у цьому випадку адміністрація діяла не в якості суб’єкта владних повноважень, а лише як сторона цивільних правовідносин. Тому інформація про продаж цієї землі не може сприйматися як така, що створена суб’єктом владних повноважень, і, відповідно, вона не була публічною інформацією. Положення Конвенції суд трактував також на користь захисту приватного життя Януковича, а не права громадян знати про те, як він отримав цю землю у власність.

Лещенко подав апеляцію, покладаючись на ті самі доводи. Додав лише, що суд першої інстанції не взяв до уваги те, що запитувана інформація стосувалася розпорядження державним майном, а тому РДА не могла відмовити в її наданні. А також те, що інформація про продаж, навіть якщо не була створена суб’єктом владних повноважень, то перебувала у його володінні, а тому вона має бути публічною. 15 березня 2012 року апеляційний суд підтримав рішення суду першої інстанції, постановивши, що запитувана інформація була конфіденційною. А 20 листопада 2012 року на сторону РДА став і Вищий адміністративний суд.

Обставини другої заяви

3 липня 2012 року Верховна Рада ухвалила закон «Про засади державної мовної політики», що спричинило сильні дискусії у суспільстві. Сергій Лещенко написав декілька статей про те, як ухвалювався цей закон.

Пізніше понад 50 депутатів подали до КСУ 2 конституційних подання щодо відповідності цього закону Конституції. У першому поданні депутати стверджували, що у процесі його ухвалення було порушено Регламент ВР та закон «Про комітети Верховної Ради». У другому поданні йшлося про стверджувану неконституційність змісту закону, який змінював закріплений у Конституції статус української мови.

У листопаді 2012 року заявник звернувся до КСУ із проханням надати копію першого подання щодо конституційності закону. Він зазначав, що є журналістом, який проводить розслідування, і запитувана інформація необхідна йому для роботи над матеріалом та становить великий суспільний інтерес. Відповідний запит журналіст подав через форму, розміщену на сайті КСУ.

16 листопада Секретаріат КСУ відповів, що відповідну інформацію неможливо надати, адже вона стосується конституційного провадження, яке триває. А доступ до такої інформації був обмежений рішенням Голови Суду на підставі закону «Про доступ до публічної інформації» – у КСУ її вважали службовою.

Журналіст залишився невдоволений такою відповіддю і звернувся до суду – вимагав визнати відмову надати інформацію неправомірною. Він зазначав, що запитувану інформацію не можна розглядати як службову, адже конституційне подання надійшло з-поза Суду. Крім того, не було доведено, що шкода від надання цієї інформації переважає суспільний інтерес.

У рішенні від 25 січня 2013 року суд відхилив вимоги Лещенка і визнав відмову КСУ правомірною. Суд погодився не лише із визнанням конституційного подання службовою інформацію, а й трактував Регламент КСУ таким чином, що лише сторони провадження мають доступу до його матеріалів. Заявник подав апеляцію на це рішення.

Між тим, 30 січня та 27 березня 2013 року КСУ відхилив обидва подання про конституційність закону без розгляду по суті. Щодо першого подання Суд зазначив, що він некомпетентний перевіряти дотримання вимог законів у процесі законотворення. Щодо другого – не знайшов у змісті закону ознак неконституційності.

21 березня 2013 року апеляційний суд скасував рішення суду першої інстанції і задовольнив вимоги заявника – визнав відмову неправомірною та зобов’язав КСУ надати запитувану інформацію. Суд погодився з доводами, що конституційне подання не є службовою інформацією КСУ, а також що його зміст становило значний суспільний інтерес.

Втім, 30 травня 2013 року Вищий адміністративний суд задовольнив касаційну скаргу КСУ і скасував рішення апеляційного суду, посилаючись на право доступу до матеріалів провадження лише для його сторін.

Позиції сторін у ЄСПЛ

Обидві заяви, які Суд вирішив об’єднати в одну справу, стосувалися порушення права збирати та поширювати інформацію.

Уряд вважав, що в обох випадках відмова надати інформацію не поставила Сергій Лещенка у невигідні умови, пославшись на те, що він був відомим журналістом, а пізніше навіть став депутатом – хоча не ясно, як це компенсує порушення його прав. У будь-якому разі, на думку уряду, ненадання йому цієї інформації не могло завдати журналісту немайнової шкоди.

Щодо першої заяви уряд просив Суд врахувати політичні зміни, які відбулися унаслідок Євромайдану, а також той факт, що у 2014 році Межигір’я повернулося у державну власність. Що ж до другої, уряд погодився, що сам закон «Про засади державної мовної політики» становив значний суспільний інтерес, а от конституційне подання щодо нього – ні. Крім того, заявник не написав у підсумку матеріал, пов’язаний із запитуваною інформацією і не спробував подати запит після того, як відповідне провадження було закрите Конституційним Судом. Таким чином заявник не стільки прагнув отримати інформацію, скільки «покарати» КСУ за відмову її надати, залучивши ЄСПЛ.

Сам же Лещенко із такими доводами не погоджувався. Він і надалі наполягав на суспільній важливості запитуваної в обох випадках інформації, а також стверджував, що витратив велику кількість часу та грошей, щоб відстояти своє право, а тому варто говорити, що невигідні умови таки мали місце.

Він був відомим журналістом, який писав велику кількість статей щодо політики та корупції, а тому інформація, яку він запитував у обох випадках була необхідна для здійснення журналістської діяльності з питань, якими він послідовно займався. Так, у першому випадку йшлося про можливу корупційну складову у процесі приватизації Межигір’я, а у другому випадку він класифікував свій запит, як послідовну роботу над мовним питанням та відповідним законом – до цього у Лещенка було щонайменше 2 статті про мовний закон та одне інтерв’ю з експрезидентом, у якому також піднімалося питання мови.

Заявник погодився, що з моменту подачі заяви багато чого змінилося в Україні: змінилася політична обстановка, покращилася ситуація з доступом до публічної інформації, Межигір’я знову стало державним і т.і. Втім, все ще не можна було говорити, що сфера надання публічної інформації відповідала міжнародним стандартам. У будь-якому разі, це не скасовувало факту, що порушення права мало місце.

Розгляд ЄСПЛ

Прийнятність

Розпочав Суд із визначення загальних принципів, які релевантні для цієї справи. У справах про обмеження доступу до інформації та втручання у право на свободу висловлювань необхідно оцінювати унікальні обставини, які впливатимуть на рішення про наявність чи відсутність такого втручання та його припустимість. Отже, обставини цієї справи необхідно «профільтрувати» через наступні критерії:

• Мета запиту на інформацію;
• Природа запитуваної інформації;
• Роль запитувача у збиранні та поширенні її у суспільство;
• Чи була інформація готовою та доступною.

У цій справі Суд вирішив почати аналіз із 2-4 критеріїв, а тоді повернутися до першого.

«Суд вважає, що запитувана в обох запитах інформація відповідає вимогам перевірки на суспільний інтерес. У першій заяві він стосувався набуття колишнього державного майна тодішнім Президентом України. Те саме можна сказати і щодо другої заяви про конституційне подання щодо змін у мовній політиці, запроваджених законом “Про засади державної мовної політики”. Тогочасна роль заявника у якості видатного журналіста-розслідувача знаходиться поза сумнівами… Запитувана інформація стосувалася конкретного [договору про продаж] та конкретного конституційного подання. А тому немає підстав сумніватися у тому, що вона була “готова та доступна”», – зазначили судді.

Далі ЄСПЛ повернувся до першого критерію – мети запиту на інформацію. Так, Сергій Лещенко у першому своєму запиті зазначав, що він планував на основі цієї інформації написати матеріал. Що ж до другого випадку, то тут мета не зазначалася, адже форма на сайті КСУ не передбачала відповідного розділу. Втім, національне законодавство цього і не вимагало.

Суд відхилив доводи уряду про можливість повторної подачі запиту після закриття конституційного провадження, адже у справі «Центр демократії і Верховенства права проти України» ЄСПЛ встановив, що у той час Конституційний Суд обмежував доступ навіть до закритих проваджень. А коли відповідна політика у КСУ змінилася, актуальність отримання цієї інформації для написання статті навряд була та сама, що й у момент запиту.

На підставі цього ЄСПЛ прийшов до висновку про прийнятність скарг Сергій Лещенка.

Розгляд по суті

Судді погодилися, що мало місце втручання у права заявника в обох випадках, а тому ключове питання полягало у тому, чи було воно виправданим.

У першій заяві, на думку Суду, національні суди не взяли належним чином до уваги доводи про те, що запитувана по Межигір’ю інформація стосувалася розпорядження державним майном. Доступ до такої інформації, відповідно до закону «Про доступ до публічної інформації», не може бути обмежений, що вирішує більшість питань, які постали перед судами. Суди ж натомість застосовували більш загальні положення інших актів.

Так само суди зазначали, що відповідна інформація не була публічною, бо не була створена Вишгородською РДА, але при цьому ігнорували те, що вона безперечно знаходилася в її володінні, і через це є публічною. Таким чином, суди не надали обґрунтування, чому частина 5 статті 6 закону «Про доступ до публічної інформації» була не релевантна у цій справі. Більше того, Суд відзначив, що у випадку, коли у документах дійсно містилася конфіденційна інформація, доступ саме до неї можна було частково обмежити – що і запропонував апеляційний суд у другій заяві.

«Зважаючи на ці недоліки в обґрунтуванні [рішень] національних судів, Суд не переконаний, що національне законодавство в інтерпретації, застосованій національними судами, було “передбачуваним”. Втім, навіть якщо припустити, що втручання було “передбачене законом” і воно переслідувало легітимну мету захисту прав інших, Суд приходить до висновку, … що національні суди не посилалися на “достатні” підстави для втручання, які не були пропорційними до легітимної мети, яку переслідували. Відповідно, мало місце порушення статті 10 Конвенції».

Що ж до другої заяви, то тут Суд зазначив, що доводи Лещенка не були безпідставними. Зокрема, навіть апеляційний суд погодився з тим, що відповідно закону «Про доступ до публічної інформації» конституційне подання не може розглядатися у якості службової інформації КСУ, а тому доступ до нього не може бути обмежений. У свою чергу ВАС не пояснив, чому він не погодився із такими висновками апеляційного суду.

Далі постало питання про те, чи відповідало таке обмеження доступу до інформації частині 2 статті 6 закону і, разом з тим, чи було це втручання у право необхідним у демократичному суспільстві. ЄСПЛ прийняв і розглянув аргументи уряду про те, що втручання переслідувало легітимну мету – захист недоторканості приватного життя інших та збереження авторитету та безсторонності судової влади.

Судді послалися на попередню практику, і зазначили, що вирішенням проблеми приватності інформації могло стати редагування персональної інформації депутатів, які зробили подання. На такому рішення наполягав і апеляційний суд – Вищий адміністративний суд відповідні доводи не спростував. Повне обмеження доступу до інформації з таких підстав у цих умовах вони визнали неприйнятним.

Так само Суд не зміг погодитися і з доводами щодо захисту авторитету та безсторонності судової влади, зазначивши, що національні суди не надали належних підстав того, що обмеження доступу до інформації було необхідним для цього. Зокрема, про це не говорив і КСУ у своїй відмові на доступ до інформації.

«Таким чином, Суд приходить до висновку, що втручання не було засноване на “достатніх” підставах і необхідність втручання у здійснення заявником свободи висловлювань не була продемонстрована». А тому у другій справі також мало місце порушення статті 10 Конвенції.

Сергій Лещенко оцінив отриману нематеріальну шкоду у 12 тисяч євро – по 6 тисяч за кожною заявою. Втім, ЄСПЛ прийшов до висновку, що порушення були незначними. А тому постановив, що визнання факту порушення саме собою є достатньою справедливою сатисфакцією.

Раніше «Судово-юридична газета» повідомляла, як чинний Перший заступник Міністра стратегічних галузей промисловості у ЄСПЛ домігся від України 10 тисяч євро компенсації.