Мінрегіон презентував Комітету законопроект, який ставить під сумнів ідею децентралізації

Протягом останнього року із стін парламенту та із коридорів влади лунали заклики провести в Україні децентралізацію владних повноважень та зміну територіального устрою.

Головною ідеєю було перерозподілити райони та прибрати місцеві державні адміністрації, передавши їх функції місцевому самоврядуванню. Замість них планувалося запровадити інститут префектів, повноваження яких були б обмежені наглядом за відповідністю актів місцевих рад Конституції.

Якщо з територією Рада якось ще впоралася, перерозподіливши її на нові райони, то створення нових адміністративних органів викликало питання. По-перше, для цього необхідно змінювати Конституцію, по-друге, необхідна будь-яка зрозуміла концепція того, як буде виглядати управління новоствореними районами.

При цьому, навіть головний локомотив децентралізації Віталій Безгін не знайшов відповіді на питання, що буде далі з судовою системою та вважав, що вибори в районні ради взагалі не потрібні (але вони все ж призначені).

Той же Безгін стверджував, що РДА «забюджетовані» до 31 грудня, тобто з 26 жовтня до 31 грудня буде певний перехідний період, а вже з 1 січня мають запрацювати нові райдержадміністрації. Тому необхідно в стислі сроки до 1 січня реструктуризувати роботу держорганів на місцях.

Нарешті 30 вересня Мінрегіон презентував парламентському  Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування проект нової редакції закону «Про місцеві державні адміністрації».

Законопроект має довгу назву «Про внесення змін до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації та розмежування повноважень із органами місцевого самоврядування» та містить цілий ряд незрозумілих норм та відвертих юридичних ляпів.

За словами заступника Міністра розвитку громад та територій В’ячеслава Негоди, суттєві зміни, які пропонуються і стосуються діяльності місцевих державних адміністрацій, - це розмежування повноважень ОДА та РДА, регламентація їх діяльності, визначення сфер їх відповідальності.

Запропоновано нові підходи до структури місцевих державних адміністрацій. Зокрема, визначено блоки самостійних структурних підрозділів, що відповідатимуть за конкретні напрямки: виконання делегованих повноважень районних та обласних рад; координація діяльності терпідрозділів ЦОВВ; забезпечення законності.

За задумкою Мінрегіону, нова редакція закону повинна бути введена в дію з 1 січня 2021 року. Чи встигнуть депутати його ухвалити, це велике питання, оскільки Рада пішла на карантин через епідемію. Крім того, частину РДА необхідно ліквідувати, бо кількість районів зменшилася, а інші реорганізовувати. Тобто після місцевих виборів нові РДА точно не запрацюють.

Голова Комітету Андрій Клочко пообіцяв направити законопроект на експертизу до Ради Європи.

Вивчати законопроект дійсно необхідно, оскільки норми, які в ньому містяться, викликають дуже багато питань.

Отже, місцева державна адміністрація здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Виконавчу владу в районах здійснюють районні державні адміністрації.

Виконавчу владу в містах Київ та Севастополь здійснюють, відповідно, Київська міська та Севастопольська міська державні адміністрації.

Особливості організації, повноваження і порядок діяльності Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій визначаються окремими законами України (Новий закон про столицю України не прийнятий, зміни до діючого ще не внесені).

Які функції повинні виконувати державні адміністрації

За змістом законопроекту основні завдання місцевих державних адміністрацій такі:

1) виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

2) законність і правопорядок;

3) додержання прав і свобод громадян;

4) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - національно-культурного розвитку та інших програм, звітування про їх виконання;

5) підготовка та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;

6) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

7) взаємодія з органами місцевого самоврядування та територіальними органами центральних органів виконавчої влади;

8) реалізація інших наданих державою повноважень, а також рішення відповідної районної або обласної ради.

Закріплені в законопроекті завдання є скоріше декларативними, оскільки зрозуміти, в чому вони полягають, крім роботи з бюджетом та освоєння коштів на програми розвитку, із цієї норми неможливо. Важко сказати, навіщо Мінрегіон включив в основні завдання законність і правопорядок, враховуючи, що цю, зазвичай, функцію виконують поліцейські служби.

Одночасно, згідно із законопроектом, державні адміністрації здійснюють окремі повноваження місцевого самоврядування.

Так, обласні державні адміністрації при виконанні окремих повноважень органів місцевого самоврядування здійснюють функції виконавчих органів відповідних обласних рад.

Саме делеговані повноваження і були проблемою, яка перетворювала місцеве самоврядування на декорацію. Місцеві ради делегували РДА власні повноваження, а самі залишалися практично ні з чим. І саме РДА фактично виконували функції органів місцевого самоврядування.

В ході децентралізації планували позбавитися цього ганебного явища з метою розширити можливості місцевих громад та позбавити їх державного впливу.

Але із тексту законопроекту вбачається, що держава не бажає відійти від централізованого управління і залишає державним адміністраціям функції виконавчих органів місцевих рад.

Як будуть виглядати місцеві державні адміністрації

Голови місцевих державних адміністрацій будуть мати одразу двох начальників, бо при здійсненні своїх повноважень відповідальні і перед Президентом України, і перед Кабінетом Міністрів України.

При цьому місцеві державні адміністрації та їх голови підзвітні та підконтрольні Кабінету Міністрів України у межах його повноважень.

Голови обласних державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України.

Президент України може порушити перед Кабінетом Міністрів України питання про призначення головою районної державної адміністрації іншої кандидатури. Зрозуміло, що ніхто нікого питати не буде.

Перелік же підстав для звільнення дає підстави вважати, що голова місцевої державної адміністрації може бути звільнений з будь-яких підстав або взагалі без будь-яких підстав (наприклад, «у разі порушення Конституції України і законів України»; «з інших підстав, передбачених цим та іншими законами України»; «з ініціативи Президента України»). При цьому відсутні положення про долю голови ОДА у разі вчинення ним корупційного діяння. Нагадаємо, що саме відсутність такої норми у Законі «Про Національне антикорупційне бюро» викликала широку дискусію про можливість звільнення директора НАБУ у разі вчинення ним корупційного правопорушення.

ОДА буде складатися з таких підрозділів:

• структурні підрозділи, що здійснюють виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, інших цільових програм відповідної обласної ради, виконання рішень відповідної обласної ради, забезпечує виконання делегованих повноважень, якими держава відповідно до закону наділяє обласні ради до моменту утворення виконавчих органів обласних рад (далі - окремі повноваження місцевого самоврядування);
• структурні підрозділи, що здійснюють взаємодію з органами місцевого самоврядування та координацію діяльності територіальних органів (підрозділів) центральних органів виконавчої влади;
• структурні підрозділи із забезпечення законності.

Крім того, структура обласної державної адміністрації включає апарат та відокремлені структурні підрозділи, що здійснюють окремі повноваження місцевого самоврядування, які є розпорядниками бюджетних коштів.

І взагалі незрозумілою є подальша дивна конструкція, сформульована в статті 10 законопроекту:

«Відокремлені структурні підрозділи можуть мати статус юридичної особи публічного права, якщо вони забезпечують організацію роботи підпорядкованих бюджетних установ».

Неабиякою владою за законопроектом наділяється керівник апарату державної адміністрації.

Керівник апарату обласної державної адміністрації (це той, що організовує роботу обласної державної адміністрації, забезпечує підготовку матеріалів на розгляд голови обласної державної адміністрації, організовує доведення розпоряджень голови обласної державної адміністрації до виконавців, відповідає за стан діловодства, обліку і звітності) наділяється правом видавати накази.

До речі, ця особа подає на затвердження штатний розпис та кошторис обласної державної адміністрації, керівників структурних підрозділів обласної державної адміністрації – розпорядників бюджетних коштів, а також готує пропозиції щодо присвоєння їм рангів державних службовців щодо їх заохочення або притягнення до дисциплінарної відповідальності; призначає на посади та звільняє з посад державних службовців ОДА.

Він же представляє обласну державну адміністрацію як юридичну особу публічного права у цивільно-правових відносинах.

Крім того, він дає обов'язкові для виконання державними службовцями та працівниками обласної державної адміністрації доручення.

Керівник апарату обласної державної адміністрації не може бути звільнений за ініціативою новопризначеного голови обласної державної адміністрації протягом шести місяців з дня призначення голови обласної державної адміністрації.

Ті ж повноваження отримає керівник районної адміністрації.

Голови ОДА будуть мати право оскаржити накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів територіальних органів (підрозділів) центральних органів виконавчої влади, що, на їх думку, суперечать Конституції України, рішенням Конституційного Суду України, законам України, іншим актам законодавства України, або є неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами. Куди оскаржуються такі накази, із закону незрозуміло.

У випадку ж, якщо відповідний міністр, керівник іншого центрального органу виконавчої влади протягом місяця після відповідного подання не скасував такий наказ, голова ОДА може звернутися з цього питання до Кабінету Міністрів України.

Крім того, ОДА отримають квоту на участь у роботі конкурсної комісії з правом голосу з визначення переможця конкурсу на зайняття вакантної посади керівника відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, щодо якого здійснюється координація діяльності такою обласною державною адміністрацією, а також підприємства, установи та організації, що перебувають в управлінні центральних органів виконавчої влади.

Кандидатура представника ОДА включається до складу, відповідно, конкурсної комісії.

Акти обласних державних адміністрацій, структурних підрозділів обласних державних адміністрацій можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до адміністративного суду.

Це при тому, що обласні державні адміністрації не мають органу виконавчої влади вищого рівня. Вони «підконтрольні та підзвітні», проте не «підпорядковуються».

Кабінет Міністрів України розглядає питання про подання Президентові України пропозицій щодо скасування актів обласних державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України з одночасним зупиненням їх дії.

Розпорядження голови обласної державної адміністрації, що суперечить Конституції України, рішенням Конституційного Суду України, законам України, іншим актам законодавства України може бути скасовано відповідно до закону Президентом України або у судовому порядку.

Тобто, щоб скасувати розпорядження, потрібен Указ Президента України.

Утворення та реорганізація районних державних адміністрацій здійснюється Кабінетом Міністрів України у визначеному ним порядку з урахуванням приписів Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань».

Реорганізація районних державних адміністрацій, їхніх структурних підрозділів здійснюється без повідомлення про неї органу, що здійснює державну реєстрацію, а також без збирання вимог кредиторів, отримання їхньої згоди.

Раніше «Судово-юридична газета» розповідала, як під новий орган нагляду за місцевим самоврядуванням пропонують створити спеціальні судові процедури.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.