Коли люстрація є незаконною: КАС ВС вказав на важливий аспект

Такі суворі заходи, як звільнення з посади із забороною обіймати посаду на 10 років, не можуть застосовуватися до державних службовців лише через те, що вони залишилися на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб і встановлення зв’язку з узурпацією влади, підривом основ національної безпеки та оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.

Такого висновку дійшов Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду за результатом розгляду в касаційному порядку справи № 817/3431/14, інформує прес-служба Верховного Суду.

Спір виник у зв’язку зі звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації) із застосуванням заборони протягом 10 років обіймати посади, щодо яких здійснюється люстрація.

Позивач, звільнений відповідно до положень Закону України «Про очищення влади», оскаржив наказ Державної фіскальної служби України про його звільнення з посади та зі служби, просив поновити його на роботі та стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Суди попередніх інстанцій відмовили в задоволенні позову, мотивуючи це тим, що позивач обіймав керівні посади, стосовно яких встановлена заборона, сукупний строк перебування на цих посадах становив більше ніж один рік, що, відповідно до критеріїв, визначених ст. 3 цього Закону, є підставою для застосування заборон.

Узявши до уваги, що позивач працював у вказаний період на посадах старшого начальницького складу податкової служби у званні «майор податкової міліції», а згодом – «підполковник податкової міліції», Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що на посади, які позивач обіймав протягом означеного періоду, поширюється дія Закону України «Про очищення влади», оскільки його п. 8 ч. 1 ст. 3 необхідно тлумачити у системному зв’язку з положеннями ч. 1 ст. 1 та п. 6 ч. 1 ст. 2 цього Закону.

Водночас для правильного вирішення публічно-правового спору Верховний Суд убачив потребу у формулюванні відповіді на запитання, чи достатньо самого факту перебування позивача на вказаних посадах протягом сукупного строку більше одного року для застосування заборон, визначених ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».

З аналізу положень п. 8 ч. 1 ст. 3 у взаємозв’язку із ч. 3 ст. 1 та п. 2 розд. «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади» випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов’язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період із 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, незалежно від того, чи сприяла особа своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв’язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

Складність правових питань, які постали перед судами у цій справі та з якими національна правова система зіткнулася вперше, потребує висновків Конституційного Суду України, зокрема, в частині суперечності норм Закону України «Про очищення влади» приписам ст. 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності. Питання конституційності положень цього Закону на відповідність Конституції України вирішуються Конституційним Судом України, і на момент розгляду Верховним Судом цієї касаційної скарги рішення КСУ за наслідками розгляду відповідного конституційного провадження не ухвалено.

Водночас судова палата КАС ВС врахувала правову позицію Верховного Суду у справі № 800/186/17 про те, що люстрація як законодавче обмеження за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. Велика Палата Верховного Суду вказала на політичний характер люстраційних заходів. У цій справі був зроблений висновок про те, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцією за конкретне протиправне діяння. Мета їх застосування – відновлення довіри до органів державної влади, а не притягнення до відповідальності відповідних посадових осіб.  

Ці позиції, на думку судової палати КАС ВС, застосовні і в цій справі.

Суд врахував, що на необхідності доведеності провини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, як на загальновизнаному міжнародному стандарті наголосила Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (п. 18) висновках № 788/2014 щодо Закону України «Про очищення влади».

Крім цього, Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади.

Верховний Суд також вказав на необхідність враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого ст. 8 Конвенції.

17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (набуло статусу остаточного – 24 лютого 2020 року), яке стосувалося звільнення п’ятьох державних службовців на підставі приписів Закону України «Про очищення влади». ЄСПЛ визнав, що звільнення заявників становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя. Застосовані заборони мали дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та зашкодили їхній соціальній і професійній репутації, а також значною мірою вплинули на них. Заявники були звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (п. 209 рішення).

ЄСПЛ вказав, що застосування до заявників встановлених Законом України «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан Віктор Янукович був Президентом України (п. 294).

Суд підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів. Тоді як у ст. 1 Закону України «Про очищення влади» серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (пункти 72, 297).

ЄСПЛ вважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватися до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (пункти 299–300).

Верховний Суд зазначив, що аналіз цього рішення ЄСПЛ та встановленого в ньому порушення ст. 8 Конвенції щодо всіх заявників дає змогу дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом України «Про очищення влади», суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна повинна, оскільки взяла на себе міжнародні зобов’язання, ратифікувавши Конвенцію.

У справі, що розглянула палата КАС ВС, до позивача, який обіймав посаду, аналогічну посаді одного із заявників у справі «Полях та інші проти України», був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації). Тож при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення ст. 8 Конвенції, тлумачення якої надано ЄСПЛ, за його висновками сам Закон України «Про очищення влади», що укладений із порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

Отже, Верховний Суд зазначив, що без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону України «Про очищення влади», що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).  

Без встановлення зв’язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети цього Закону – недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, неможливо й дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача – з другого.

Тож заборона перебування на зазначених у Законі України «Про очищення влади» посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад розглядаються як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам цього Закону, визначеним у ч. 2 ст. 1.

Повертаючись до обставин справи, Верховний Суд констатує, що посаду позивач обійняв задовго до того, як Віктор Янукович став Президентом України, і не звільнився протягом року після його приходу до влади. Довідка про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідних посадах, не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади тодішнім Президентом України, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а наказ голови комісії з реорганізації Міністерства доходів і зборів України про звільнення позивача не містить обґрунтування, що він міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

Оцінюючи пропорційність застосованих до позивача обмежень щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, Суд вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві. 

Підсумовуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ відповідача не відповідає критеріям правомірності, наведеним у ч. 2 ст. 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням ст. 8 Конвенції.

Верховний Суд задовольнив позов частково: визнав протиправним і скасував наказ про звільнення позивача, постановив поновити його на попередній роботі, а в частині вимог про стягнення з відповідача середнього заробітку за час вимушеного прогулу на користь позивача – направив справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Раніше Мін'юст розповів, що буде в новому законі про люстрацію.

 Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.