Закон про адміністративну процедуру: як і навіщо Кабмін створює квазісудові органи

Проект Закону «Про адміністративну процедуру» обговорюється в Україні вже понад 20 років і вже декілька разів потрапляв в Верховну Раду. Передостанній раз це було за часів прем’єрства Володимира Гройсмана, коли в Раду внесли законопроект № 9456, але йому не судилося стати законом через відставку тодішнього Уряду.

14 травня 2020 року було внесено вже новий законопроект № 3475 ««Про адміністративну процедуру», ініціатором якого є знов таки Кабінет Міністрів України під керівництвом Дениса Шмигаля.

Причин для його ухвалення щонайменше дві :

по-перше: його наявність – одна з ключових вимог ЄС на шляху до євроінтеграції;

по-друге: Євросоюз фінансує проведення реформи державного управління в Україні.

У грудні 2016 р. було підписано фінансову угоду між урядом України та Європейською Комісією, що передбачає підтримку України в реалізації Стратегії реформування державного управління на 2016–2020 роки у межах програми ЄС «Підтримка комплексної реформи державного управління в Україні».

Наявність Закону «Про адміністративну процедуру» — найважливіший критерій, за яким Європейським співтовариством буде оцінюватися система урядування України. Таку оцінку здійснюють за принципами SIGMA, які є еталоном ЄС щодо ефективного урядування. За цими принципами вимірюють готовність країн-кандидатів вступити до ЄС — така оцінка є для них обов'язковою і регулярною.

Європа давно звертає увагу на те, що в Україні будь які адміністративні процедури відсутні, замість загальної адміністративної процедури в Україні переважає підзаконне регулювання, є багато окремих процедур та законів.

При цьому дискреція адміністративних органів практично необмежена, а право особи бути вислуханою не тільки не забезпечується, воно навіть чітко не зафіксоване в законодавстві.

В існуванні зазначеного Закону зацікавлений і Мін’юст, який намагається створити систему недержавних судових та квазісудових організацій, а також запровадити механізми позасудового врегулювання спорів. Не останню роль у цьому грає і перевантаженість державних судів, на яку останні постійно скаржаться.

В Міністерстві вважають, що так процедури створять конкуренцію між судами та виконавчою владою. Хоча ЄСПЛ у справі "Класс та інші проти Німеччини" наголосив, що із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів виконавчої влади у права людини має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада. Щонайменше це має бути судовий нагляд, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури.

Суд вважає, що у сфері, яка надає, в окремих справах, такі великі можливості для зловживань, котрі можуть призводити до шкідливих наслідків для демократичного суспільства загалом, у принципі функцію наглядового контролю доцільно доручати судді (п. 56 абз. 2 рішення).

Мін’юст хоче, щоб справи до судового розгляду взагалі не доводилися, а якщо доводилися, то якомога менше.

При цьому, згідно із законопроектом, висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов’язковими для всіх адміністративних органів, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Адміністративний орган при здійсненні адміністративного провадження буде застосовувати норми права з урахуванням судової практики щодо застосування відповідних норм права у подібних правовідносинах.

Про те, що робити адміністративному органу, якщо позиція Верховного Суду змінюється, в Міністерстві не подумали.

Законопроєкт за своєю структурою побудований за аналогією з процесуальними кодексами (один з попередніх проектів навіть носив найменування адміністративно-процедурного кодексу), що чітко простежується у таких, наприклад, нормах як відводи, письмове адміністративне провадження, перегляд адміністративного акта за нововиявленими обставинами. В тексті законопроекту фігурують терміни заінтересовані особи, належність доказів, розгляд клопотань, пояснення свідків, огляд на місці та огляд речей.

Сам законопроект складається із 9 розділів та 100 статей.

Розділ І «Загальні положення» проєкту Закону майже повністю присвячений принципам адміністративної процедури. Зазначені принципи наповнені також конкретними механізмами через права та обов’язки учасників адміністративної процедури 

Суб’єктний склад адміністративного провадження визначений у розділі II проєкту Закону. Так, окремі глави визначають статус адміністративного органу, склад та статус учасників адміністративного провадження (адресат, заявник, оскаржувач, особа, проти якої або стосовно якої адміністративним органом ініційовано адміністративне провадження, заінтересована особа) та осіб, які сприяють розгляду адміністративної справи (свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі), їх права та обов’язки.

Крім того, у розділі ІІ запропоновано врегулювати питання забезпечення неупередженості адміністративного органу, а також об’єктивності в діяльності осіб, які сприяють розгляду справи, а саме визначити підстави для їх можливих відводів.

Однією з новацій також є врегулювання в розділі II проєкту Закону важливого питання реалізації механізму публічного правонаступництва внаслідок припинення первісного адміністративного органу або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

Розділ ІІІ проєкту Закону стосується порядку подання та реєстрації заяви, форми заяви та вимог до її змісту, умов залишення заяви без руху / надсилання заяви за належністю, визначення умов, за яких заяви не підлягають розгляду, обов’язків адміністративного органу, положень щодо витребування документів, заслуховування учасників, порядку залучення до участі в адміністративному провадженні адресата та заінтересованих осіб, положень щодо доступу до матеріалів справи, порядку розгляду та вирішення справи, порядку проведення слухання тощо.

Розділом ІV проєкту Закону визначаються питання щодо прийняття рішення у справі, форми адміністративного акта, змісту адміністративного акта, набрання чинності адміністративним актом, порядку доведення до відома адміністративного акта, умови нікчемності адміністративного акта тощо.

Адміністративне оскарження виділено в окремий розділ V проєкту Закону. Суб’єктом розгляду скарги за проєктом є адміністративний орган вищого рівня, а також комісія, утворена адміністративним органом для розгляду скарг.

Розділом VI проєкту Закону визначається порядок відкликання або визнання акта недійсним, встановлюється можливість перегляду адміністративного акта за нововиявленими обставинами тощо.

У розділі VIІ проєкту Закону встановлюється порядок виконання адміністративного акта.

Розділом VIІІ проєкту Закону визначається порядок обчислення строків в адміністративному провадженні та встановлюються строки вирішення (перегляду) справи.

Законопроект містить і таку сміливу новацію як адміністративне провадження з великою кількістю осіб.

У справах, що стосуються великої кількості осіб з однаковими інтересами, адміністративний орган зможе звернутися до таких осіб з вимогою призначити спільного представника, якщо інше перешкоджатиме належному здійсненню адміністративного провадження. Якщо протягом встановленого адміністративним органом строку вимога не буде виконана, адміністративний орган має право призначити спільного представника з власної ініціативи.

Чого не стосується законопроект

Дія Закону, у разі його прийняття, не буде поширюватися на відносини, що виникають під час:

1) розгляду звернень осіб, що містять пропозиції, поради, рекомендації щодо формування державної, регіональної та місцевої політики, а також щодо врегулювання суспільних відносин, удосконалення нормативно-правових актів;

2) кримінального провадження, провадження у справах про адміністративні правопорушення, оперативно-розшукової діяльності, виконавчого провадження (крім виконання постанов про накладення на зобов’язану особу грошового стягнення), вчинення нотаріальних дій, виконання покарань, застосування законодавства про захист економічної конкуренції;

3) державної служби, дипломатичної та військової служби, проходження служби особами рядового і начальницького складу, служби в органах місцевого самоврядування, проходження служби в поліції, а також іншої публічної служби;

4) реалізації конституційного права громадян брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

5) оскарження процедур публічних закупівель.

Раніше повідомлялося, що Національне агентство з питань запобігання корупції створить Єдиний портал повідомлень для викривачів корупції.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.