Аналогія висновків ЄСПЛ не може бути застосована для захисту прав та інтересів суб'єктів владних повноважень

Визначені законодавством права, свободи людини та їх гарантії не можуть бути притаманними органам державної влади, бо головним обов’язком останніх є утвердження і забезпечення прав і свобод людини.

У вересні 2019 року ГПУ звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення ВРП про відмову в задоволенні клопотання заступника генпрокурора про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв’язку з притягненням до кримінальної відповідальності (справа № 9901/511/19).

Вимоги обґрунтовувала тим, що спірне рішення є протиправним і таким, що підлягає скасуванню з підстав, передбачених статтею 65 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя», оскільки його ухвалив неповноважний склад ВРП й у ньому бракує посилань на визначені законом підстави його ухвалення та мотиви, з яких відповідач дійшов до таких висновків.

КАС ВС ухвалою від 11 листопада 2019 року провадження у справі закрив. Суд першої інстанції виходив з того, що відсутність регламентації у національному праві оскарження рішень про відмову у відстороненні судді від посади є розумним обмеженням у цій процедурі, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи. В аспекті цього суд вирішив, що позов ГПУ з окресленими вимогами не підлягає судовому розгляду.

ГПУ не погодилася з рішенням КАС ВС та подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що можливість звернення суб’єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов’язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Враховуючи роль прокуратури в демократичному суспільстві та необхідність дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, суд наголосив, що підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб’єкта владних повноважень.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Суд першої інстанції зауважив, що перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У такому разі прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб’єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з’ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб’єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб’єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Втім суд першої інстанції звернув увагу, що ГПУ у своєму позові та у запереченнях на клопотання про закриття провадження у цій справі зазначає, що вона оскаржує рішення ВРП, яке прямо стосується прав і повноважень позивача. Тобто підставою для звернення для суду є нібито порушені права та інтереси ГПУ, а не здійснення представництва в суді законних інтересів держави.

Виключно до повноважень ВРП відноситься розгляд клопотання Генерального прокурора або його заступника про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв’язку з притягненням до кримінальної відповідальності або відмова в такому відстороненні, що має місце в даній справі.

Колегія суддів зауважила, що положення статті 65 Закону № 1798-VIII визначають підстави, за яких може бути оскаржене рішення ВРП про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя. Ця норма Закону не передбачає можливості оскаржувати рішення ВРП про відмову в такому відстороненні.

У цій справі позивач фактично оскаржує рішення ВРП, яке не стосується його інтересів та не порушує прав ГПУ, а має безпосередній вплив лише на суддю, стосовно якого воно ухвалене, тобто є актом індивідуальної дії.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб’єкта владних повноважень надано особі, щодо якої його прийнято або щодо прав, свобод та інтересів якої воно стосується.

Суд першої інстанції визнав також недоречними посилання ГПУ на практику ЄСПЛ як підставу для здійснення судового розгляду по суті, оскільки висновки цього суду направлені на встановлення порушень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) і захист прав людини (у виключних випадках - юридичної особи), а не органів державної влади.

Правові висновки ЄСПЛ у порядку аналогії не можуть бути застосовані для захисту прав та інтересів суб’єктів владних повноважень, оскільки законодавство України побудовано, зокрема, на основі конституційного принципу, коли права, свободи людини та їх гарантії визначають спрямованість діяльності держави, а не навпаки. Тобто визначені законодавством права, свободи людини та їх гарантії не можуть бути притаманними органам державної влади, бо головним обов’язком останніх є утвердження і забезпечення прав і свобод людини.

На підставі наведеного суд дійшов висновку, що оскільки ГПУ не наділена повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про скасування рішення ВРП, то й Спірне рішення не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням ГПУ.

В аспекті викладеного суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення клопотання відповідача та закриття провадження у цій справі.

Велика Палата Верховного Суду вирішила, що наведений висновок суду першої інстанції обґрунтованим і законним.

Застосування на практиці такого заходу забезпечення кримінального провадження, як тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, вимагає суворого дотримання регламентованої законодавством процедури.

У цій справі, як наголосила ВП ВС, позивач фактично оскаржує рішення ВРП, яке не стосується інтересів та не порушує прав ГПУ, а має безпосередній вплив лише на суддю, стосовно якого воно ухвалене, тобто є актом індивідуальної дії.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вирішила, що оскільки ГПУ не наділена повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення ВРП у разі відмови останньої за результатами розгляду клопотання Генерального прокурора його задовольнити, то й Спірне рішення не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням ГПУ.

Прийняття рішення про відсторонення судді покладено на ВРП, яка є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституціїі законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

Окрема думка суддів Великої Палати Верховного Суду

Разом з тим, судді ВП ВС Антонюк Н. О. та Пророк В. В. Висловили Окрему думку в зазначеній справі.

Підстави та мотиви висловлення окремої думки

У статті 154 КПК України визначено загальні положення для застосування такого заходу забезпечення кримінального провадження, як відсторонення від посади. Зокрема, у частині першій цієї статті вказано, що відсторонення від посади може бути здійснено щодо особи, яка підозрюється або обвинувачується у вчиненні злочину середньої тяжкості, тяжкого чи особливо тяжкого злочину, і незалежно від тяжкості злочину - щодо особи, яка є службовою особою правоохоронного органу. Спеціальною нормою (статтею 155-1 КПК України) визначено спеціальну процедуру щодо тимчасового відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв’язку з притягненням до кримінальної відповідальності та продовження строку такого тимчасового відсторонення. Відповідно до цієї спеціальної норми рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв’язку з притягненням до кримінальної відповідальності ухвалюється ВРП на підставі вмотивованого клопотання Генерального прокурора або його заступника в порядку, встановленому законом.

Тобто кримінальний процесуальний закон визначив загальну і спеціальну процедури для обрання такого заходу забезпечення кримінального провадження, як відсторонення від посади для загального суб’єкта і спеціального - в цьому випадку судді.

У КПК України визначено й процедуру оскарження рішень, які прийняті слідчими суддями, в тому числі й щодо застосування чи незастосування заходів забезпечення кримінального провадження. Так, пунктами 11 та 11-1 частини першої статті 309 КПК України встановлено, що під час досудового розслідування можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали слідчого судді про відсторонення від посади або відмову в ньому; продовження відсторонення від посади. З цього положення чітко простежується, що оскаржити відповідні ухвали може як особа, щодо якої обрано відсторонення від посади, так і сторона обвинувачення, тобто прокурор (наприклад, у випадку відмови у відстороненні).

«Вважаємо, що аналогічні суб’єкти оскарження мають мати право на оскарження рішень ВРП щодо відсторонення, відмови у відстороненні або відмови у продовженні відсторонення судді. Очевидно, що рішення ВРП має оскаржуватися відповідно до положень Закону № 1798-VIII», – зазначається в Окремій думці.

Статтями 62 - 64 Закону № 1798-VIII детально регламентовано підстави та процедуру відсторонення, а також продовження відсторонення від посади судді. Статтею 65 Закону № 1798-VIII визначено процедуру оскарження рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя чи рішення про продовження строку тимчасового відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв’язку з притягненням до кримінальної відповідальності.

«Проте цією статтею не визначено коло суб’єктів права на оскарження відповідного рішення ВРП. На нашу думку, таке коло суб’єктів не може бути обмежено і звужено лише до особи, щодо якої розглядалося питання про застосування відсторонення від посади. Право на оскарження відмови у відстороненні від посади зберігається і за стороною обвинувачення, тобто ГПУ.

Адже, не можна виключати такої ситуації, що рішення ВРП про відсторонення від посади чи відмову в такому відстороненні буде не підписано будь-ким зі складу членів ВРП, які брали участь у його ухваленні. А це безумовна підстава для скасування рішення ВРП відповідно до пункту 2 частини першої статті 65 Закону № 1798-VIII. Очевидно, що неналежно підписане рішення може бути оскаржене як суддею, щодо якого вирішувалося питання про відсторонення, так і стороною обвинувачення.

Цей факт додатково підтверджує висновок про можливість оскарження рішення ВРП про відсторонення або про відмову у відстороненні судді від посади обома сторонами кримінального провадження, як це визначено в КПК України.

Тому, вважаємо висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 5 березня 2020 року, про відсутність у ГПУ повноважень щодо звернення з позовами до суду про скасування рішення ВРП у разі відмови в задоволенні клопотання про відсторонення судді від здійснення правосуддя помилковим. На нашу думку, за результатами розгляду справи № 9901/511/19 Велика Палата Верховного Суду мала б задовольнити апеляційну скаргу ГПУ, скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 листопада 2019 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції»,  – резюмують автори Окремої думки.

Раніше «Судово-юридична газета» писала, що ВП ВС роз’яснила, який спір можна вважати приватноправовим.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.