У вільному доступі у перекладі українською є посібник із застосування статті 15 Європейської конвенції з прав людини «Відступ від зобов’язань під час надзвичайної ситуації». Цей посібник було підготовлено Дослідницьким та бібліотечним підрозділом у складі Директорату юрисконсульта.
Нижче наводимо основні положення.
1. Під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, будь-яка Висока Договірна Сторона може вживати заходів, що відступають від її зобов’язань за цією Конвенцією, виключно в тих межах, яких вимагає гострота становища, і за умови, що такі заходи не суперечать іншим її зобов’язанням згідно з міжнародним правом.
2. Наведене вище положення не може бути підставою для відступу від статті 2, крім випадків смерті внаслідок правомірних воєнних дій, і від статей 3, 4 (пункт 1) і 7.
3. Будь-яка Висока Договірна Сторона, використовуючи це право на відступ від своїх зобов’язань, у повному обсязі інформує Генерального секретаря Ради Європи про вжиті нею заходи і причини їх вжиття. Вона також повинна повідомити Генерального секретаря Ради Європи про час, коли такі заходи перестали застосовуватися, а положення Конвенції знову застосовуються повною мірою
1. Стаття 15 є положенням про відступ від зобов’язань. Вона надає Договірним Державам, за виняткових обставин, можливість обмеженого і контрольованого відступу від своїх зобов’язань із забезпечення певних прав і свобод, передбачених Конвенцією.
2. В основу тексту статті 15 покладено проект статті 4 проекту Пакту про права людини ООН, який пізніше став статтею 4 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (МПГПП).1
3. Стаття 15 складається з трьох частин. У пункті 1 статті 15 визначаються обставини, за яких Договірні Держави можуть правомірно відступити від своїх зобов’язань за Конвенцією. Цей пункт також встановлює обмеження щодо заходів, які вони мають право вживати під час будь-якого відступу від зобов’язань. Пункт 2 статті 15 захищає певні закріплені в Конвенції основоположні права від будь-якого відступу від зобов’язань. У пункті 3 статті 15 викладені процесуальні вимоги, яких повинна дотримуватися будь-яка Держава, що відступає від виконання своїх зобов’язань.
4. Відступ від зобов’язань не обов’язково є визнанням того, що Держава не зможе гарантувати права, закріплені в Конвенції. Насправді, на практиці, заявляючи про відступ від зобов’язань, Договірна Держава зазвичай зазначала, що заходи, яких вона вживає, «можуть» передбачати відступ від її зобов’язань за Конвенцією. З цієї причини, завжди коли заявник скаржиться на те, що його права за Конвенцією були порушені протягом періоду відступу від зобов’язань, Суд спочатку перевіряє, чи можуть вжиті заходи бути виправдані відповідно до основних статей Конвенції; і лише якщо вони не можуть бути виправдані таким чином, Суд переходить до визначення того, чи був відступ від зобов’язань правомірним (наприклад, та інші проти Сполученого Королівства [ВП], § 161; Lawless проти Ірландії (№ 3), § 15).
1. Під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, будь-яка Висока Договірна Сторона може вживати заходів, що відступають від її зобов’язань за цією Конвенцією, виключно в тих межах, яких вимагає гострота становища, і за умови, що такі заходи не суперечать іншим її зобов’язанням згідно з міжнародним правом.
5. У пункті 1 статті 15 викладені три умови для правомірного відступу від зобов’язань:
i. відступ від зобов’язань повинен мати місце під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації;
ii. заходи, що вживаються у відповідь на таку війну або суспільну небезпеку, не повинні виходити за межі, яких вимагає гострота становища; та
iii. заходи не повинні суперечити іншим зобов’язанням Держави згідно з міжнародним правом.
6. Від Суду не вимагалося розтлумачувати значення терміну «війна» в пункті 1 статті 15; у будь-якому разі будь-які суттєві прояви насильства або заворушення на межі війни швидше за все підпадають під дію другого аспекту пункту 1 статті 15 – «суспільна небезпека, яка загрожує життю нації».
7. Звичайне і прийняте значення вислову «суспільна небезпека, яка загрожує життю нації» є зрозумілим і означає «виняткову кризову ситуацію або надзвичайну ситуацію, яка впливає на усе населення і становить загрозу для усталеного життя громади, що формує Державу» (Lawless проти Ірландії (№ 3), 28).
8. Надзвичайна ситуація повинна фактично існувати або бути неминучою; криза, що стосується лише конкретного регіону Держави, може прирівнюватись до суспільної небезпеки, яка загрожує «життю нації» (див., наприклад, відступи від зобов’язань стосовно Північної Ірландії у справі Ірландія проти Сполученого Королівства, 205, і щодо Південно-Східної Туреччини у справі Aksoy проти Туреччини, § 70); і криза чи загроза повинні бути винятковими в тому розумінні, що звичайні заходи або обмеження, дозволені Конвенцією для забезпечення громадської безпеки, здоров’я і порядку, є явно недостатніми (Данія, Норвегія, Швеція та Нідерланди проти Греції («Грецька справа»), звіт Комісії, § 153).
9. Станом на сьогоднішній день, практика Суду ніколи прямо не включала вимогу про те, що надзвичайна ситуація повинна бути тимчасовою, і, дійсно, справи показують, що «суспільна небезпека» в розумінні статті 15 може тривати багато років (див. ситуацію у сфері безпеки в Північній Ірландії: Ірландія проти Сполученого Королівства,Brannigan та McBride проти Сполученого Королівства, Marshall проти Сполученого Королівства (ріш.); і ситуацію у сфері безпеки на місці після нападів Аль-Каїди в США: A. та інші проти Сполученого Королівства [ВП], § 178).
10. Загалом, у питанні існування такої виняткової ситуації органи Конвенції покладалися на оцінку національних органів влади. Як Суд зазначив у справі Ірландія проти Сполученого Королівства (§ 207): «Визначення того, чи загрожує «суспільна небезпека» життю нації, є в першу чергу обов’язком кожної Договірної Держави, оскільки вона несе відповідальність за «життя [своєї] нації».
11. Тероризм у Північній Ірландії відповідав стандартному розумінню суспільної небезпеки, оскільки роками він становив «особливо далекосяжну і гостру загрозу для територіальної цілісності Сполученого Королівства, інституцій шести графств [Північної Ірландії] і життя населення провінції» (там само,§ 205 і 212; Brannigan та McBride проти Сполученого Королівства, § 48; Marshall проти Сполученого Королівства (ріш.)). Те ж саме стосується терористичної діяльності РПК (Робітничої партії Курдистану) у Південно-Східній Туреччині (Aksoy проти Туреччини, § 70) і неминучої загрози серйозних терористичних актів у Сполученому Королівстві після 11 вересня 2001 р. (A. та інші проти Сполученого Королівства [ВП], § 181). Водночас, вимогу неминучості не варто тлумачити настільки вузько, щоб вимагати від Держави очікувати настання катастрофи, перш ніж вжити заходів для боротьби з нею (там само, § 177).
12. Незважаючи на цей загальний підхід поваги до оцінки ситуації національними органами влади, він має певні обмеження: наприклад, у «Грецькій справі» (звіт Комісії, §§ 159-165 та 207), що була порушена проти Греції у відповідь на державний переворот «полковників» 1967 року, Комісія дійшла висновку, що, виходячи з наданих їй доказів, суспільної небезпеки, яка виправдовувала б допущений відступ від зобов’язань, не було. Варто зазначити, що у наведених вище справах щодо ситуації у Північній Ірландії і на південному сході Туреччини існування «суспільної небезпеки» не оскаржувалося, тоді як воно явно досить детально оскаржувалося у «Грецькій справі » стосовно спроби відступу від зобов’язань зі сторони військового уряду в Греції.
13. Оскільки мета статті 15 полягає в тому, щоб дозволити Державам вжити заходів, які є відхиленням від зобов’язань, для захисту свого населення від майбутніх ризиків, існування загрози життю нації повинно оцінюватися в першу чергу з посиланням на ті факти, які були відомі на момент відступу від зобов’язань. Водночас, Суд не позбавлений можливості враховувати інформацію, яка стає відомою в подальшому ( та інші проти Сполученого Королівства [ВП], § 177).
14. Однак, якщо заходи вживаються за межами території, до якої застосовується відступ від зобов’язань, він не застосовуватиметься і відповідний Уряд не зможе використовувати його для виправдання заходів (Sakık та інші проти Туреччини, 39; Sadak проти Туреччини, §§ 56; Yurttas проти Туреччини, § 58; Abdülsamet Yaman проти Туреччини, § 69).
15. Що ж стосується екстериторіального застосування Конвенції, Суд визнав, що «хоча було декілька військових місій, що передбачали екстериторіальну діяльність Договірних Держав після ратифікації ними Конвенції, жодна Держава жодного разу не здійснювала відступу від зобов’язань відповідно до статті 15 Конвенції стосовно такої діяльності. Відступи від зобов’язань (...) визнавались необхідними у зв’язку з внутрішніми конфліктами або терористичними загрозами для Договірної Держави» (Hassan проти Сполученого Королівства [ВП], § 101).
16. Суд зазначив, що обмеження його повноважень щодо перегляду справ є «особливо очевидними» в тому, що стосується статті 15 (Ірландія проти Сполученого Королівства, § 207):
«Визначення того, чи загрожує «суспільна небезпека» життю нації і, в такому разі, наскільки далеко необхідно зайти в намаганні подолати надзвичайну ситуацію, є в першу чергу обов’язком кожної Договірної Держави, оскільки вона несе відповідальність за «життя [своєї] нації». У зв’язку з тим, що національні органи влади безпосередньо та постійно мають справу з поточними нагальними потребами, вони загалом мають кращі можливості порівняно з міжнародним суддею для вирішення як питання наявності такої надзвичайної ситуації, так і питання про характер і масштаби відступів від зобов’язань, необхідних, щоб їй запобігти. У цьому питанні пункт 1 статті 15 (...) залишає таким органам влади широкі межі оцінки».
17. Тим не менш, повноваження Держави в цьому аспекті не є необмеженими: Суд має право виносити рішення щодо того, чи вийшли Держави за «межі, яких вимагає гострота» кризи (там само).
18. Визначаючи, чи вийшла Держава за такі межі, Суд приділяє належну увагу таким факторам, як характер прав, що постраждали у зв’язку з відступом від зобов’язань, обставини, що призводять до виникнення надзвичайної ситуації, та її тривалість (Brannigan та McBride проти Сполученого Королівства, 43; A. та інші проти Сполученого Королівства [ВП],§ 173).
19. Це включає в себе розгляд Судом наступних питань:
(Див також справи після справи Aksoy: Demir та інші проти Туреччини,§ 49-58; Nuray Şen проти Туреччини, §§ 25-29; Elçi та інші проти Туреччини, § 684; Bilen проти Туреччини, §§ 44-50).
20. Як правило, ці фактори оцінюються не ретроспективно, а виходячи з «умов та обставин, які панували при початковому запровадженні і подальшому застосуванні [заходів]» (Ірландія проти Сполученого Королівства, 214). Тим не менш, як і з оцінкою існування суспільної небезпеки, Суд водночас може мати можливість враховувати інформацію, яка стає відомою згодом (справа A. та інші проти Сполученого Королівства [ВП], § 177, в якій суд врахував підрив бомб і спроби підриву бомб у Лондоні в липні 2005 року, які відповідно мали місце через багато років після повідомлення про відступ від зобов’язань у 2001 році).
21. У разі потреби Суд розгляне цей аспект пункту 1 статті 15 за власною ініціативою (Lawless проти Ірландії (№ 3),40), навіть якщо єдина мета такого розгляду – відмітити, що він не знайшов жодної невідповідності між відступом від зобов’язань та іншими зобов’язаннями Держави згідно з міжнародним правом.
22. У справі Brannigan та McBride проти Сполученого Королівства, Суд розглянув подання заявників про те, що вимогою для правомірного відступу від зобов’язань за статтею 4 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (МПГПП)3 було його офіційне оголошення, і відсутність такого оголошення означала, що відступ Сполученого Королівства від зобов’язань не відповідав його зобов’язанням згідно з міжнародним правом. Суд відхилив це подання. Він дійшов висновку, що до сфери його відповідальності не входить намагання авторитетно визначити значення терміну «офіційно оголошувати» у статті 4 МПГПП. Тим не менш, він повинен був дослідити, чи існувала будь-яка вагома підстава для подання заявників. Було встановлено, що заява Міністра внутрішніх справ перед Палатою громад про відступ від зобов’язань «цілком відповідає поняттю офіційного оголошення» (там само § 67-73).4
23. У справі Marshall проти Сполученого Королівства (ріш.), заявник посилався на зауваження Комітету з прав людини ООН про те, що надзвичайні запобіжні заходи в Північній Ірландії були
«надмірними» і що слід передбачити відміну відступу від зобов’язань за статтею 4 МПГПП. Суд зазначив, що в цих посиланнях він не знайшов нічого, що давало б підстави вважати, що Уряд повинен вважатися таким, що порушує свої зобов’язання за МПГПП у зв’язку зі збереженням свого відступу від зобов’язань після 1995 року. Враховуючи це, заявник не міг стверджувати, що збереження дії відступу від зобов’язань було несумісним із зобов’язаннями органів влади згідно з міжнародним правом.
24. У справі Hassan проти Сполученого Королівства [ВП], Суд повинен був вирішити, чи може Суд, за відсутності відступу від зобов’язань в контексті міжнародного конфлікту, все ж по-іншому тлумачити положення Конвенції відповідно до принципів міжнародного (гуманітарного) права. Суд відповів ствердно, визнаючи, що, хоча інтернування не було допустимою підставою для позбавлення волі відповідно до тексту статті 5, Договірна Сторона не була зобов’язана відступати від своїх зобов’язань за статтею 5 для забезпечення можливості інтернування військовополонених і цивільних осіб, які становлять загрозу для безпеки в контексті конфлікту, оскільки ця стаття може тлумачитися і застосовуватися відповідно до принципів міжнародного гуманітарного права, а саме (Третьої та Четвертої Женевської конвенції).
(3. Відповідною частиною пункту 1 статті 4 МПГПП передбачено: «Під час надзвичайного становища в державі, при якому життя нації перебуває під загрозою і про наявність якого офіційно оголошується…»
4. Порівняйте з висновком Комісії у справі Кіпр проти Туреччини (звіт Комісії від 10 липня 1976 р., 527): «Стаття 15 встановлює вимогу певного формального і публічного акту відступу від зобов’язань, такого як оголошення воєнного або надзвичайного стану, і що у випадках, коли такий акт не був оголошений відповідною Високою Договірною Стороною, хоча не існувало обставин, які перешкоджали б їй це зробити, стаття 15 застосовуватися не може»).
2. Наведене вище положення не може бути підставою для відступу від статті 2, крім випадків смерті внаслідок правомірних воєнних дій, і від статей 3, 4 (пункт 1) і 7.
25. Пункт 2 статті 15 захищає певні права від відступу від зобов’язань щодо їх забезпечення. Відповідно до тексту пункту 2 статті 15, ними є: стаття 2 (право на життя), крім випадків смерті внаслідок правомірних воєнних дій; стаття 3 (заборона катування та інших форм жорстокого поводження); § 1 статті 4 (заборона рабства і примусової праці) та стаття 7 (ніякого покарання без закону).
26. Три додаткових протоколи до Конвенції також містять положення, які забороняють відступ від деяких прав, що в них містяться. Це Протокол № 6 (про скасування смертної кари у мирний час і обмеження смертної кари під час війни), Протокол № 7 (лише принцип ne bis in idem (недопустимість притягнення особи до юридичної відповідальності двічі за одне й те саме правопорушення), відповідно до статті 4 цього протоколу) і Протокол № 13 (повне скасування смертної кари).5
27. Дія пункту 2 статті 15 (і відповідних положень про заборону відступу від зобов’язань у Протоколах № 6, 7 і 13) полягає в тому, що права, на які вони посилаються, продовжують застосовуватися в будь-який час війни або суспільної небезпеки, незалежно від будь-якого відступу від зобов’язань зі сторони Договірної Держави.
28. Що стосується статей 2 і 7 Конвенції, винятки, які вже містяться в цих правах, також продовжують застосовуватися.
29. Таким чином, в тому, що стосується статті 2, будь-яке позбавлення життя не вважається порушенням цієї статті, якщо воно є наслідком застосування сили, що не перевищує абсолютно необхідну за обставин, викладених в пункті 2 (а)-(с) статті 2 (для захисту будь-якої особи від незаконного насильства; для здійснення законного арешту або для запобігання втечі особи, яку законно тримають під вартою; при вчиненні правомірних дій для придушення заворушення або повстання). Пункт 2 статті 15 додає ще один виняток – право на життя не вважається порушеним, якщо смерть настала внаслідок правомірних воєнних дій.
(5. Стаття 3 Протоколу № 6, пункт 3 статті 4 Протоколу № 7 і стаття 2 Протоколу № 13)
30. Аналогічно, в тому, що стосується статті 7, заборона покарання без закону підпадає під дію положень пункту 2 статті 7, а саме в тому, що стаття не є перешкодою для судового розгляду, а також для покарання будь-якої особи за будь-яку дію чи бездіяльність, яка на час її вчинення становила кримінальне правопорушення відповідно до загальних принципів права, визнаних цивілізованими націями.
3. Будь-яка Висока Договірна Сторона, використовуючи це право на відступ від своїх зобов’язань, у повному обсязі інформує Генерального секретаря Ради Європи про вжиті нею заходи і причини їх вжиття. Вона також повинна повідомити Генерального секретаря Ради Європи про час, коли такі заходи перестали застосовуватися, а положення Конвенції знову застосовуються повною мірою».
31. Основна мета інформування Генерального секретаря полягає в тому, що відступ від зобов’язань стає публічним. Ще однією метою є те, що Конвенція становить систему колективного примусового виконання, і саме через Генерального секретаря інші Договірні Держави інформуються про відступ від зобов’язань: відповідно до Резолюції 56(16) Комітету міністрів, будь-яку інформацію, передану Генеральному секретарю на виконання пункту 3 статті 15, він повинен в найкоротший можливий строк повідомляти іншим Договірним Державам (Греція проти Сполученого Королівства, звіт Комісії, § 158)
32. За відсутності офіційного і публічного повідомлення про відступ від зобов’язань, стаття 15 не застосовується до заходів, вжитих Державою-відповідачем (Кіпр проти Туреччини, звіт Комісії від 4 жовтня 1983 р., §§ 66-68).
33. Вимога повідомляти Генерального секретаря про вжиті заходи і причини для такого вжиття, як правило, виконується шляхом написання листа і прикріплення копій правових документів, згідно з якими будуть запроваджуватися надзвичайні заходи, з поясненням їх мети (Lawless проти Ірландії (№ 3), 47). У разі ненадання копій щодо всіх відповідних заходів, вимога не буде виконана («Грецька справа», звіт Комісії, § 81(1) і (2)).
34. У справі Греція проти Сполученого Королівства, Комісія встановила, що з формулювання пункту 3 статті 15 було зрозуміло, що повідомлення не обов’язково повинно надсилатись до запровадження відповідного заходу, але й що формулювання цього положення не містить вказівок ні щодо часу, в межах якого необхідно направити повідомлення, ні щодо обсягу інформації, яка повинна надаватися Генеральному секретарю. На думку Комісії, саме відповідна Держава повідомляє про такі заходи без будь-якої затримки, якої можна уникнути, разом з достатнім обсягом інформації про них, щоб інші Високі Договірні Сторони могли оцінити характер і ступінь відступу від зобов’язань, який ці заходи передбачають. У такому разі, тримісячний період між запровадженням заходів, що передбачають відступ від зобов’язань, і повідомленням про них був занадто тривалим і не може бути виправданий адміністративними затримками, пов’язаними із заявленою надзвичайною ситуацією. Те ж саме стосується повідомлення про певні заходи через чотири місяці після їх запровадження, яке мало місце у «Грецькій справі» (звіт Комісії, § 81(3)). При цьому, Суд дійшов висновку, що направлення повідомлення через дванадцять днів після введення заходів було достатнім (Lawless проти Ірландії (№ 3), § 47).
35. Питання про те, чи відповідає повідомлення зі сторони Держави формальним вимогам, передбаченим пунктом 3 статті 15, буде розглянуто Судом motu proprio (за власною ініціативою), навіть якщо воно не оспорюється жодною із інших сторін (Aksoy проти Туреччини, § 85-86).
36. Суд також встановив, що пункт 3 статті 15 непрямо передбачає вимогу постійного перегляду потреби в надзвичайних заходах (Brannigan та McBride проти Сполученого Королівства, 54).
37. Зрештою, після скасування відступу від зобов’язань (відповідно до останнього речення пункту 3 статті 15), у будь-якій справі щодо заходів, вжитих після скасування відступу від зобов’язань, Суд розглядає справу, виходячи з того, що відповідні статті Конвенції, щодо яких були подані скарги, застосовуються повною мірою. Однак, це не перешкоджає належному врахуванню вихідних обставин справи. Суд самостійно визначає значимість таких обставин і з’ясовує, чи відповідав досягнутий баланс застосовним положенням відповідної статті, враховуючи їх конкретне формулювання, а також загальний об’єкт і мету статті (Brogan та інші проти Сполученого Королівства), 48, щодо статті 5).
—A—
A. та інші проти Сполученого Королівства [ВП], № 3455/05, ЄСПЛ 2009
Abdülsamet Yaman проти Туреччини, № 32446/96, 2 листопада 2004 р.
Aksoy проти Туреччини, 18 грудня 1996 р., Звіти про постанови та рішення 1996-VI
—B—
Bilen проти Туреччини, № 34482/97, 21 лютого 2006 р.
Brannigan та McBride проти Сполученого Королівства, 26 травня 1993 р., серія A № 258-B
Brogan та інші проти Сполученого Королівства, 29 листопада 1988 р., серія A № 145-B
—C—
Кіпр проти Туреччини, № 6780/74 та 6950/75, звіт Комісії від 10 липня 1976 р.
Кіпр проти Туреччини, № 8007/77, звіт Комісії від 6 жовтня 1983 р.
—D—
Demir та інші проти Туреччини, 23 вересня 1998 р., Звіти про постанови та рішення 1998-VI
Данія, Норвегія, Швеція та Нідерланди проти Греції («Грецька справа»), № 3321/67 та 3 інші, звіт Комісії від 5 листопада 1969 р., Щорічник 12
—E—
Elçi та інші проти Туреччини , № 23145/93 та 25091/94, 13 листопада 2003 р.
—G—
Греція проти Сполученого Королівства, № 176/56, звіт Комісії від 26 вересня 1958 р.
—H—
Hassan проти Сполученого Королівства [ВП], № 29750/09, ЄСПЛ 2014
—I—
Ірландія проти Сполученого Королівства, 18 січня 1978 р., серія A № 25
—L—
Lawless проти Ірландії (№ 3), 1 липня 1961, серія A № 3
—M—
Marshall проти Сполученого Королівства (ріш.), № 41571/98, 10 липня 2001 р.
—N—
Nuray Şen проти Туреччини, № 41478/98, 17 червня 2003 р.
—S—
Sadak проти Туреччини, № 25142/94 та 27099/95, 8 квітня 2004 р.
Sakık та інші проти Туреччини, 26 листопада 1997 р., Звіти про постанови та рішення 1997-VII.
—Y—
Yurttas проти Туреччини, № 25143/94 та 27098/95, 27 травня 2004 р.