Законопроект про децентралізацію влади передбачає нові повноваження КСУ

В медіапросторі бурхливо обговорюють текст законопроекту №2598 від 13.12.2019 «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», внесений Президентом України та визначений як невідкладний.

Законопроект стосується виключно змін до Конституції, змін до інших нормативних актів не пропонується.

Показовим є, що текст законопроекту не встигла розглянути та схвалити Комісія з питань правової реформи, з ним працювала виключно робоча група.

Якщо закон набере чинності в запропонованій редакції, він змінить докорінно систему місцевого самоврядування та адміністративно-територіальний устрій.

При цьому варто зауважити, що перерозподілу повноважень між державними органами (Президент, Кабмін або Верховна Рада) та органами місцевого самоврядування законопроект не торкається. Повноваження владних органів не скорочуються та не передаються іншим організаціям.

Тому природа децентралізації у цьому випадку підлягає фаховому обговоренню.

Які зміни чекають на українців розбиралася «Судово-юридична газета».

Щодо територіального устрою

Президент вважає, що чинна модель організації влади на місцях, закріплена у Конституції України, зберігає рівень надмірної централізації влади, ознаки одержавлення місцевого самоврядування, порушує принципи його компетенційної автономії, повноти, організаційної самостійності, матеріальної та фінансової спроможності. Внаслідок цього місцеве самоврядування фактично підміняється централізованим механізмом державного управління через місцеві державні адміністрації. Такий стан дестабілізує ситуацію в регіонах, негативним чином позначається на їх соціально-економічному становищі.

Змінюються окремі положення Конституції України щодо адміністративно-територіального устрою. Зокрема, пропонується запровадити такий перелік адміністративно-територіальних одиниць: громада, округ, область, Автономна Республіка Крим. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України.   

Передбачається законодавчо врегулювати питання адміністративно-територіального устрою України, зокрема порядок утворення, ліквідації, встановлення та зміни меж, найменування і перейменування громад, округів, областей, а також порядок утворення, найменування і перейменування та віднесення поселень (сіл, селищ, міст) до відповідної категорії.

Закріплюється, що зміна меж, найменування і перейменування громад та поселень здійснюється з урахуванням думки їх мешканців у порядку, визначеному законом.

При цьому із статті Конституції України вилучається перелік областей, на які поділяється Україна. Залишається згадування лише про Автономну Республіку Крим.

З якою метою це зроблено, ще не зрозуміло, можливо для спрощення процедури перейменування областей. Сьогодні перед ухваленням відповідного закону необхідно звертатися до Конституційного Суду.

Адміністративно-територіальний устрій планується встановлювати виключно законами, а не як зараз — Конституцією.

Як тільки запропонований законопроект стане законом та набере чинності, одне або декілька поселень (сіл, селищ, міст) з прилеглими територіями набудуть статусу громади на підставі та в порядку, визначеному законом.

Протягом 90 днів після набрання чинності законом, який встановлює адміністративно-територіальний устрій, пройдуть перші місцеві вибори голів громад, до рад громад, окружних, обласних рад. Поки що законопроект про адміністративно-територіальний устрій в Раду не вносився, проте відомо, що фахівці розробляють перспективні плани областей.

Щодо місцевого самоврядування

Змінами до розділу XI Конституції «Місцеве самоврядування» пропонується закріплення місцевого самоврядування як права та спроможності громади безпосередньо або через органи та її посадових осіб вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. При цьому громада визначається як первинний суб'єкт місцевого самоврядування і юридична особа.

На конституційному рівні закріплюється право громади на безпосереднє здійснення місцевого самоврядування шляхом виборів, місцевих референдумів, місцевих ініціатив та в інших формах, визначених законом.

Передбачається утворення представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування. Окружна, обласна ради, їх виконавчі комітети стануть органами місцевого самоврядування. Пропонується запровадити посаду голови громади. Сьогодні такої посади немає; є міські, сільські та інші голови.

Пропонується на конституційному рівні визначити, що право голосу на виборах голови громади, депутатів ради громади мають мешканці відповідної громади, які постійно проживають на території громади, досягли на день проведення виборів вісімнадцяти років і не визнані судом недієздатними.

Строк повноважень голови громади, депутатів ради громади, окружної і обласної рад, обраних на чергових виборах, буде скорочений до чотирьох років.

Закріплюється, що обрання голови окружної і обласної ради відбувається на основі ротації. При цьому строк повноважень голови окружної і обласної ради буде становити один рік. Тобто ротація буде відбуватися раз на рік.

Така конструкція викликала подив у блогосфері, бо ніхто не зрозумів, що це за ротація, як її робити та і взагалі навіщо.

Закріплюється матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування. Зокрема визначається, що такою основою є земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об'єкти, що є у комунальній власності громади; об'єкти спільної власності громад, що перебувають в управлінні окружних, обласних рад; місцеві податки і збори та інші доходи місцевих бюджетів.

Розділ XI Конституції України також доповнюється положенням, відповідно до якого розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування громад, округів, областей визначається законом на основі принципу субсидіарності.

Хто такі префекти та чим вони будуть займатися?

Виконавчу владу в областях і округах здійснюють територіальні органи центральних органів виконавчої влади.

Усі положення про місцеві державні адміністрації виключаються із Конституції. Можна припустити, що їх ліквідують, проте це відбудеться не пізніше березня 2021 року.

Представниками держави в округах і областях, у місті Києві стануть префекти.

Посада вводиться заради :

- адміністративного нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування,

- координації діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснення нагляду за додержанням ними Конституції і законів України.

Фактично можна неозброєним оком побачити повернення в законодавство загального нагляду, якій раніше здійснювала прокуратура і який з Конституції прибрали.

До речі, сьогодні в діючому законодавстві адміністративний нагляд — це система тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами Національної поліції (Закон України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» №264/94-ВР). Тобто це захід адміністративного примусу, що має запобіжний вплив у сфері забезпечення громадського порядку, який встановлюється з метою запобігання вчиненню злочинів окремими особами, звільненими з місць позбавлення волі.

Проектом передбачається, що префекта призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Кабінету міністрів України Президент України. Префект буде мати власний офіс. Строк перебування префекта на посаді в одному окрузі, області, місті Києві не буде перевищувати трьох років. До 1 березня 2021 року повинні бути призначені всі префекти.

Префект матиме повноваження зупиняти дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду (проект змін до статті 144 Конституції) .

Наступна частина дещо суперечить вищенаведеному. Там передбачено, що у разі ухвалення головою громади, радою громади, окружною, обласною радою акта таким, що не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України за поданням префекта зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого.

Тимчасовий державний уповноважений спрямовує та організовує діяльність відповідних виконавчих органів ради громади, виконавчого комітету окружної, обласної ради.

Про Конституційний Суд

До повноважень Конституційного Суду України хочуть додати вирішення за зверненням Президента України питань про відповідність Конституції України актів голови громади, ради громади, окружної, обласної ради.

Вище вже йшлося про те, що Президент України за поданням префекта указом зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України.

Конституційний Суд України розглядає такий указ Президента України не довше семи календарних днів.

Закріплювати 7-денний термін в Конституції навряд чи є доцільним, оскільки розглянути документ за цей час технічно неможливо через наявність передбачених законом спеціальних процедур та людський фактор. Крім того, незрозуміло, а що ж робити, якщо КСУ не буде вкладатися в ці 7 календарних днів, з яких два — це вихідні. Чи поновлюють оскаржувані акти свою дію? Або залишаються призупиненими? Або строк розгляду продовжується?

Відповіді на це законопроект не дає.

Одночасно проект закону містить внутрішні суперечності.

Так незрозуміло, чому КСУ повинен розглядати саме указ Президента, який не є предметом оскарження.

Тим більше що у наступних частинах норми зазначає прямо протилежне: «У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, окружної, обласної ради таким, що відповідає Конституції України, акти Президента України, видані відповідно до частини третьої цієї статті, втрачають чинність.

У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, окружної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, окружної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку».

Раніше розповідалось про ключові проблеми відновлення правосуддя на Донбасі.