Процесуальні строки в адміністративному процесі: аналіз судової практики

Чинним Кодексом адміністративного судочинства України передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не визначено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Частина 3 статті 122 КАСУ конкретизує: для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду.

Строк є розумним, якщо він передбачає час, достатній, з урахуванням обставин справи, для вчинення процесуальної дії, та відповідає завданню адміністративного судочинства.

Перебіг процесуального строку починається наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов’язано його початок.

При вирішенні питання про поновлення строку суд повинен надати оцінку обставинам, які були перешкодою для своєчасного звернення, у взаємозв'язку інтервалів часу: з моменту закінчення встановленого КАСУ строку звернення до суду до дати звернення з адміністративним позовом вперше.

Після прийняття Закону України «Про доступ до публічної інформації» значно полегшився доступ громадян до нормативно-правових актів суб’єктів владних повноважень. Законодавчо встановлений обов’язок оприлюднення відкритої інформації має на меті розширення можливостей осіб на її отримання, чим, власне, забезпечується прозорість та відкритість діяльності суб’єктів владних повноважень. Це дає змогу створити механізм реалізації права кожного на своєчасне ознайомлення з прийнятими рішеннями органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Але як діяти у випадку, якщо особа дізналася про нормативно-правовий акт, яким, на її думку, порушено її права, після спливу шестимісячного строку звернення до суду? Чи винесе адміністративний суд у такому разі ухвалу про поновлення строку позовної давності?

Візьмемо для прикладу органи місцевого самоврядування. Частина 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлює, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються не пізніш як за двадцять робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Із практики оприлюднення рішень ОМС найчастіше відбувається шляхом їх публікації на офіційному веб-сайті відповідної ради та у випадку прийняття регуляторного акта — у місцевих ЗМІ.

Виникає питання: з якого моменту починається строк позовної давності у випадку бажання особи оскаржити, скажімо, рішення міської ради?

Провівши ґрунтовний аналіз судової практики у вирішенні питання визначення початку строку позовної давності, «Судово-юридична газета» зробила наступні висновки.

Стаття 121 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли КАСУ встановлено неможливість такого поновлення.

При цьому варто взяти до уваги, що поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Більш того, ці обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Така правова позиція визначена у постанові Верховного Суду від 17 квітня 2018 року у справі №359/4119/17, постанові Шостого апеляційного адміністративного суду у справі №320/5468/18.

Зокрема, у справі №359/4119/17 особа звернулася з позовом до органу місцевого самоврядування щодо скасування рішення про упорядкування продажу алкогольних напоїв. На визначеній адміністративній території рішенням ОМС діяла заборона торгівлі алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом (крім безалкогольного) в нічний час з 22.00 до 8.00 години.

Позивач аргументував свій позов тим, що оскаржуване рішення ОМС було прийнято 14 грудня 2014 року, однак про його існування він дізнався лише в травні 2017 року, коли спробував купити в магазині алкогольні напої. Касаційна скарга обґрунтовувалася проживанням позивача у місці, віддаленому від населеного пункту, де відбулася спроба придбання алкоголю в заборонений час, тому в нього не було можливості дізнатися про опублікування в ЗМІ чи на офіційному веб-сайті оскаржуваного рішення.

Фактично позивач стверджував, що не мав змоги дізнатися про чинну на території населеного пункту заборону купівлі-продажу алкогольних напоїв у нічний час.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відмовив у задоволенні касаційної скарги та не взяв до уваги доводи позивача про необхідність поновлення строку позовної давності.

Причини, названі позивачем, не були визнані судом поважними: «Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивач не надав доказів на підтвердження обставин, які були об'єктивно непереборними, на підтвердження наявності поважних причин пропуску строку звернення до суду, а тому погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про залишення позову без розгляду».

Строк звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом — це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Дотримання строку звернення з адміністративним позовом є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах.

Отже, за загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

«Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України певних процесуальних дій», — визначається  у мотивувальній частині постанови Верховного Суду у справі №359/4119/17.

Таким чином, інститут строку звернення до адміністративного суду має на меті полегшення надання учасниками адміністративного процесу доказів, підвищує їх достовірність, а також забезпечує правову визначеність учасників спірних правовідносин.

Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Акти органів та посадових осіб органів державної влади чи органів місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Фактично чинне законодавство України та практика Верховного Суду встановлюють, що будь-яка особа має реальну можливість дізнатися про прийняття будь-якого нормативно-правового акта суб’єкта владних повноважень у день його опублікування. Проте така  можливість настає лише у випадку, якщо оприлюднення відбулося у визначеному законом порядку.

З вищенаведеного можна зробити висновок, що суд може прийняти рішення про поновлення пропущеного строку позовної давності, якщо особа доведе, що оскаржуваний акт не був вчасно опублікований або був оприлюднений на офіційних веб-сайтах чи у ЗМІ з порушеннями чинного законодавства.

Інститут процесуальних строків в адміністративному праві сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Наявність об'єктивних перешкод для своєчасної реалізації прав щодо звернення до суду у строк, встановлений процесуальним законом, може бути підставою для висновку про пропуск строку звернення до суду з поважних причин.

Європейський суд з прав людини у справах «Стаббігс та інші проти Великобританії», «Девеер проти Бельгії» визначає, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.

Отже, при обчисленні початку строку позовної давності в адміністративному процесі варто брати до уваги практику Верховного Суду, яка встановлює, що саме день опублікування нормативно-правового акта є відправною точкою при визначенні шестимісячного терміну на оскарження. У випадку, коли особа дізналася про це пізніше, вона має довести, що обставини, які перешкоджали їй вчасно ознайомитися з актом суб’єкта владних повноважень, є поважними.

Раніше «Судово-юридична газета» писала, що Сьомий апеляційний адмінсуд пояснив, як швидко отримати копію судового рішення.

Крім того, ВП ВС розмежувала юрисдикцію спорів з оскарження дій виконавчої служби.