Питання дії рішень Конституційного Суду у часі викликає дискусії: судді КАС ВС

Українсько-німецька фахова зустріч з обговорення актуальних питань адміністративного судочинства відбулася у приміщенні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. Захід, який тривав два дні, був організований Верховним Судом спільно з Німецьким фондом міжнародного правового співробітництва (IRZ) і Федеральним адміністративним судом. У фаховій зустрічі брали участь судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Німецьку делегацію представляли Президент Конституційної судової палати та Вищого адміністративного суду землі Рейнланд-Пфальц Ларс Брокер, суддя Федерального адміністративного суду Мартін Штайнкюлер, Президент Федерального адміністративного суду Клаус Реннерт, Президент Адміністративного суду у м. Майнц Беттіна Фраймунд-Голлер.

Голова КАС ВС Михайло Смокович поінформував німецьких гостей, що на сьогодні у штаті Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду працює 55 суддів. Нині в провадженні КАС ВС перебуває близько 30 тис. справ, лише з 1 січня 2019 року надійшло 26 тис. справ.

Загалом у Верховному Суді 192 судді, а в провадженні — 63 тис. справ.

Незважаючи на таке велике навантаження, парламент планує в рамках чергової судової реформи скоротити кількість суддів Верховного Суду майже вдвічі — до 100 суддів. Такий крок, на думку Михайла Смоковича, значно уповільнить розгляд справ.

Голова КАС ВС зауважив, що скорочення штатної чисельності суддів стане виправданим лише у тому разі, коли буде максимально розглянутий залишок справ, а також будуть запроваджені більш жорсткі фільтри щодо касаційного перегляду справ.

Директор IRZ Штефан Хюльсхьорстер у вітальному слові згадав, що у 2005 році, коли набрав чинності Кодекс адміністративного судочинства України, мало хто сподівався, що функціонування адміністративних судів буде закріплено в Конституції України. На його переконання, фахові дискусії під час семінарів, круглих столів, зокрема й тематика сьогоднішньої зустрічі, свідчать про те, що українське адміністративне судочинство давно вийшло з «дитячого віку».

Штефан Хюльсхьорстер зауважив, що адміністративна юстиція — особлива галузь юстиції, яка забезпечує стабільність у державі. Він висловив впевненість, що адмінсуди в Україні справляються з такими викликами. Нині ніхто не піддаватиме сумніву важливість існування адміністративної юстиції в Україні. Він подякував суддям з України і Німеччини за довгу і плідну співпрацю, сповнену довіри.

Президент Федерального адміністративного суду Клаус Реннерт зазначив, що, згідно з німецьким законодавством, судді всіх інстанцій мають повноваження оцінювати закон на відповідність Конституції. Якщо суддя впевнений у неконституційності норми, він зупиняє провадження в справі та передає закон на перевірку до Конституційного Суду. 

Якщо цей суд визнає нормативний акт неконституційним, він вважається нікчемним. Але зворотної сили рішення Конституційного Суду не мають, а діють лише на перспективу.

Щодо інституту касаційної скарги, Клаус Реннерт пояснив, що результатом рішення Конституційного Суду за її розглядом користується той заявник, який сам подав скаргу. Суди враховують це рішення Конституційного Суду в усіх справах, у яких не завершено провадження. У тих справах, де провадження завершено, рішення залишається без змін.

Також Клаус Реннерт розповів, що в Німеччині є два підходи, коли справа допускається до судів вищих інстанцій: відхилення від практики судами нижчих інстанцій; розгляд справи, завдяки якій можна вдосконалити судову практику. Але позивач має сформулювати правове питання у справі (питання права).

Президент Конституційної судової палати та Вищого адміністративного суду землі Рейнланд-Пфальц Ларс Брокер навів приклади щодо питань соціальних виплат, зміна яких дуже болісно сприймається малозахищеними верствами населення, але вирішувати, призначати чи скорочувати таку допомогу — це справа законодавця. Суди не беруть на себе політичної відповідальності, це лягає на плечі політиків. Крім того, він додав, що в Німеччині є приказка: право працює на тих, хто не дрімає.

Суддя Федерального адміністративного суду Мартін Штайнкюлер зауважив, що в Німеччині більшість законів уже витлумачені. Тому коли суддя вважає закон неконституційним, він має дати широке обґрунтування і мотивацію свого переконання. Інакше Конституційний Суд відхилить його звернення.

Торкнувся він також апеляційного провадження. За його словами, в Німеччині апеляція допускається тільки у випадках, якщо:

- існують значні сумніви стосовно правильності рішення;

- справа містить особливі труднощі фактичного або правового характеру;

- справа має принципове значення;

- рішення відхиляється від відповідного рішення вищого адміністративного суду землі, Федерального адміністративного суду, Спільного сенату верховних судів Федерації або Федерального конституційного суду та спирається на це відхилення або якщо наявний і буде доведений недолік провадження, який підлягає оцінці апеляційним судом, на якому може ґрунтуватися рішення.

Президент Адміністративного суду у м. Майнц Беттіна Фраймунд-Голлер розповіла про суть дотримання принципу офіційності в адміністративному судочинстві. Суть цього принципу полягає у повному і всебічному з’ясуванні судом усіх обставин справи для її об’єктивного вирішення. Суд може зобов’язати учасників процесу, зокрема і позивачів, до активної участі у з’ясуванні обставин, отриманні експертних висновків, наданні доказів. Якщо учасник процесу ухиляється від виконання розпорядження суду, суд може, на своє переконання, відхилити залучення цих доказів, які затримують з’ясування обставин, поінформувавши про це сторони у справі.

Секретар судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів КАС ВС Раїса Ханова з приводу допуску апеляції, а також ревізії/касації з огляду на «принципове значення справи» з погляду суду апеляційної інстанції, пояснила, що за конституційними засадами, які передбачені ст. 129 Конституції України, забезпечення права на апеляційний перегляд справи є однією з основних засад судочинства, тоді як касаційне оскарження судового рішення не є обов’язковим, а допускається лише у визначених законом випадках.

Крім того, Раїса Ханова зазначила, що КАСУ має багато спільних рис з адміністративним кодексом Німеччини, а саме за процедурою, підставами апеляційного перегляду, процесуальними документами, правом оскарження і правилами постановлення остаточного рішення. Водночас є деякі відмінності, які варто взяти до уваги, передусім це ревізія, якої на сьогодні немає в апеляції.

Суддя КАС ВС В’ячеслав Хохуляк розповів про певну проблему застосування фільтрів у справах, які були передані з ліквідованого Вищого адміністративного суду України до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. Ці справи судді прийняли до розгляду, і питання щодо фільтрів не ставилось під час прийняття справ до провадження, а це, у свою чергу, спричинило значне навантаження на суддів. Так, кожен суддя судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів в середньому отримав понад 2 тис. справ із залишків. Прискорити розгляд цих спорів дає змогу дотримання єдності судової практики. На сьогодні правова позиція, сформована ВС, є орієнтиром при вирішенні аналогічних спорів.

Суддя судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян КАС ВС Олена Губська розказала, що учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов’язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених КАС України.

Суд апеляційної інстанції розглядає всі рішення суду першої інстанції, а також ухвали, на які можуть бути подані апеляційні скарги окремо від рішення суду. Це стосується процесуальних питань, наприклад, щодо забезпечення доказів, повернення заяви позивачеві (заявникові), відмови у відкритті провадження у справі, відмови у поновленні пропущеного строку для пред’явлення виконавчого документа до виконання, стосовно виконання судового рішення тощо.

Олена Губська зазначила, що суд апеляційної інстанції розглядає питання з погляду не тільки права, а й факту, оскільки має ті ж права, що й суд першої інстанції. Може з’ясувати, чи повні та змістовні обставини справи, чи правильно досліджені докази і обставини, які встановлені судом першої інстанції і відповідають висновкам цього ж суду.

Суддя КАС ВС Володимир Кравчук у доповіді підкреслив, що метою принципу офіційності є встановлення обставин справи максимально точно й повно, щоб ухвалити справедливе й об’єктивне рішення для захисту публічних інтересів. Значення кожного окремого рішення адміністративного суду не обмежується виключно сторонами, воно поширюється на необмежене коло подібних відносин.

Суддя Верховного Суду зазначив, що той потенціал, який відкриває принцип офіційності, часом недооцінюється. Активне застосування цього принципу дає змогу адміністративним судам підкреслювати свою особливість у системі судів та вагоме значення для захисту публічних інтересів.

Володимир Кравчук звернув увагу на різницю між українським і німецьким підходами до витребовування доказів. В Україні суд не може витребовувати докази у позивача, крім випадків, які стосуються обставин, за яких відбулися порушення. Тоді як у суб’єкта владних повноважень суд за власною ініціативою або за клопотанням позивача може вимагати надання доказів.

Голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович у коментарі для «Судово-юридичної газети» відзначив, що адміністративний процес в Україні значною мірою схожий з адмінпроцесом ФРН, тому українським суддям цікаво почути думку своїх іноземних колег щодо нововведень, які впроваджуються в адмінсудочинстві в Україні, а також дізнатися про судову практику у Німеччині. Такі зустрічі є корисними, адже дають можливість обговорити не лише практичні, а й теоретичні, доктринальні аспекти.

Подібність українського судочинства до німецького відзначив і суддя КАС ВС Володимир Кравчук. За його твердженням, у нас дуже багато подібних інститутів, які відрізняють лише традиції: традиції виконання рішення, традиції тлумачення норм права, які мають дуже довгу історію. Проте проблема наслідків визнання закону неконституційним не має однозначного вирішення і там. Якщо закон визнається неконституційним з моменту ухвалення і при цьому рішення судів не переглядається — позивач потрапляє у стан несправедливості. Тому необхідно вдосконалювати законодавство і розвивати практику тлумачення положень статті 361 статті КАС в аспекті перегляду за виключними обставинами всіх рішень, за якими був застосований неконституційний закон.

Отже, учасники заходу звернули увагу, що найбільш болючими є проблемні питання врахування судами рішень Конституційного Суду під час вирішення конфліктів. Спірні моменти викликає ретроспективна дія рішень Конституційного Суду.

Громадянин, який не знайшов належного захисту в адміністративних судах, може звернутися з конституційною скаргою до Конституційного Суду. Якщо КСУ виносить рішення на його користь, то виникає питання: чи необхідно та яким чином поширювати рішення КСУ на відносини, які виникли до його винесення? У Німеччині, наприклад, такого робити не можна. Якщо рішення винесено, то вже воно винесено. Єдине, що можна допустити, — не виконувати рішення, якщо воно ще не виконано. Але скасувати його не можна, бо це порушить принцип правової визначеності.

Окрім того, виникають питання, коли КСУ визнає норму неконституційною «на майбутнє», тобто з певного моменту. Чи має звичайний суд в такому разі, знаючи, що норма по суті вже визнана неконституційною (але ця «неконституційність» ще не «набула чинності»), застосовувати її? Адже для адміністративного судочинства це є виключна обставина, підстава для скасування судових рішень, для їх перегляду.

Нагадаємо, що «Судово-юридична газета» публікувала фоторепортаж з цього заходу, а також повідомляла про те, в яких випадках апеляційний суд може прийняти нові докази.