Заступник голови Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Віктор Шемчук: Реформа прокуратури потрібна, але не треба ламати те, що довело свою ефективність

Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (КДКП) працює вже більше двох років. З початку свого створення у травні 2017 року до дисциплінарної відповідальності було притягнуто 301 працівника прокуратури, у тому числі: 78 прокурорів були звільнені з посад в органах прокуратури, 115 прокурорам була оголошена догана, 108 прокурорам було заборонене переведення на вищу посаду. Неодноразово до дисциплінарної відповідальності притягалися прокурори, які займають досить високі посади, — заступник Генерального прокурора Юрій Столярчук, керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Назар Холодницький, перший заступник прокурора Тернопільської області Ігор Мукан, начальник відділу управління САП Ольга Ярова та інші. У 2019 році Комісія оголосила вже третій добір прокурорів місцевих прокуратур, що поступово дозволяє ліквідувати кадровий голод в органах прокуратури. Втім, за час роботи до практики КДКП виник і ряд зауважень. Наприклад, адвокати скаржаться, що Комісія дуже часто відмовляється притягати до відповідальності прокурорів, а громадські активісти підозрюють, що на Комісію можуть мати вплив керівники Генеральної прокуратури. Про досягнення КДКП, труднощі в роботі та про перспективи майбутньої реформи прокуратури «Судово-юридичній газеті» розповів заступник голови КДКП Віктор Шемчук. 

Що вдалося зробити КДКП 

Що, на Ваш погляд, вдалося КДКП зробити за два роки?

Головне — нова Комісія була створена з нуля і працює. Всі повноваження, покладені на неї Законом «Про прокуратуру», вона виконує. Це і питання притягнення прокурорів різного рівня до дисциплінарної відповідальності, і вирішення кадрових проблем прокуратури, починаючи з проведення доборів на вакантні посади прокурорів місцевих прокуратур до переведення прокурорів на вищі посади в органах прокуратури. Нагадаю, що перед запуском Комісії у 2017 році взагалі мало хто вірив, що вдасться хоча б запустити її роботу, не кажучи вже про можливість налагодити її ефективну роботу. Наприклад, початок роботи Комісії і Ради прокурорів відкладався з року в рік. 

А як Ви вважаєте, чи вдалося КДКП довести свою необхідність прокуратурі?

Опитування прокурорів в регіонах, відгуки тих, хто приїжджають в Національну академію прокуратури для підвищення кваліфікації, інформація від громадянського суспільства, міжнародних інституцій та експертного середовища показують, що переважна більшість з них схвально ставиться до діяльності КДКП. Хоча б тому, що Комісія стала запобіжником від свавілля тих чи інших керівників органів прокуратури. Вони вже не мають можливості на свій розсуд притягувати підлеглих до відповідальності. КДКП — це квазісудовий орган, який єдиний має повноваження визначити, чи є в діях працівника прокуратури дисциплінарний проступок, чи ні. При цьому дисциплінарний процес є повністю змагальним, де сторони надають свої докази та пояснення відносно тієї чи іншої ситуації. Прокурор, як і скаржник, мають можливість доводити свою правоту відкрито і гласно, мають право на оскарження рішень Комісії. Це ж стосується процесу добору прокурорів в місцеві прокуратури і конкурсів з переведення на посади прокурорів до прокуратур вищого рівня — регіональних і Генеральної прокуратури. 

Щоб Ви могли запропонувати для покращення ефективності роботи Комісії? 

В першу чергу, необхідно підвищити інституційну незалежність Комісії. Це стосується створення, відповідно до Закону України «Про прокуратуру», секретаріату Комісії та забезпечення бюджетної самостійності діяльності КДКП. Не повинні ми отримувати зарплату в ГПУ! Погодьтеся, що є нонсенсом, коли одна юридична особа платить працівникам іншої юридичної особи заробітну плату і Генпрокурор встановлює премію тим, хто завтра вирішуватиме питання про його відповідальність. Рішення Комісією із цього приводу давно прийнято, штатний розпис підготовлено та затверджено, пропозиції до бюджету подано, але... Дуже не хочеться керівництву Генпрокуратури втрачати хоч якісь залишки гіпотетичного впливу на Комісію — хоч через бюджет, хоч через оплату праці, хоч через прокурорів, які складають секретаріат Комісії. Так бути не повинно. Також необхідно змінювати практику добору на посади прокурорів місцевих прокуратур. За нашими розрахунками, третина обраних на доборі просто не доходить до випуску і, відповідно, не приймає участі в конкурсі на посади прокурорів. Головна причина — низький розмір оплати, яку вони отримують під час спецпідготовки в Національній академії прокуратури, та неврахування часу навчання у стаж. Погодьтеся, що прожити в Києві на 3200 гривень в місяць неможливо. Необхідно також запровадити кваліфікаційний іспит після закінчення річної спецпідготовки кандидатів у Національній академії прокуратури, бо інакше незрозуміло, чи навчила чомусь їх Академія, чи ні, та втрачається зміст конкуренції за результатами навчання. Всі ідеї, спрямовані на підвищення якості роботи КДКП, вже давно викладені нами в законопроекті № 7165, який, втім, з 2017 року не був розглянутий парламентом, хоча й в цілому був схвалений Комітетом з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності. 

Як відомо, частина рішень КДКП оскаржується чи то у Верховному Суді, чи то у Вищій раді правосуддя. Чи задоволені Ви результатами таких оскаржень?  

Перш за все, слід зазначити, що саме нам і прийшлося формувати судову практику у питаннях, що віднесені до компетенції КДКП. На цю практику тепер можна орієнтуватися, опиратися і розуміти, які рішення Комісії мають судове підтвердження, а яку практику слід змінити. До речі, кількість оскаржених до Верховного Суду чи Вищої ради правосуддя рішень Комісії не така й велика. В 2017-2019 роках Комісія прийняла 715 рішень в рамках дисциплінарних процедур. З них до Верховного Суду було оскаржено тільки 15 рішень, а до Вищої ради правосуддя — 25 рішень. Більшість з них «встояла» в Суді або у ВРП. На наш погляд, це досить пристойний результат. Так були встановлені певні правила гри. До прикладу, зараз рішенням Верховного Суду підтверджено, що КДКП може притягнути до відповідальності Генерального прокурора. Раніше з цього приводу точилася дискусія навіть серед членів Комісії. Суд поставив крапку: якщо винен Генпрокурор, то має відповідати, і не проблема Комісії, хто видасть наказ на виконання рішення КДКП про притягнення Генерального прокурора до дисциплінарної відповідальності. 

Якщо оцінювати діяльність КДКП за два роки за п’ятибальною шкалою, яку б особисто Ви оцінку поставили Комісії? 

Я думаю, що ми працювали на тверду четвірку. У нас були недоліки, однак позитивних результатів значно більше. 

Чи немає у Вас побоювань, що ваші наступники не будуть враховувати досягнення цього складу КДКП та почнуть щось змінювати, наприклад, вже сформовану дисциплінарну практику? 

Не думаю. Практика формується на основі Закону, і якщо він сталий, то й практика буде сталою. В принципі, та чи інша ревізія наших підходів може бути. Хоча хотілося б, щоб все краще залишилося. 

Відносини з Генеральною прокуратурою 

Чи є у Комісії конфлікти з керівництвом Генеральної прокуратури з огляду на те, що КДКП розглядає скарги навіть відносно перших осіб ГПУ?

Прямих чи особистих конфліктів, гадаю, що немає. Однак є стала практика ігнорування Комісії з боку керівництва Генеральної прокуратури та особисто Генерального прокурора Юрія Луценка. На засідання вони жодного разу не приходили, навіть коли були авторами дисциплінарних скарг. Якщо б у засіданнях приймали участь представники ГПУ, то, можливо, частина рішень могла б бути іншою. Так само і з переводом кадрів на підвищення у ГПУ. Здавалося, що саме ГПУ повинна бути зацікавлена, щоб в її підрозділах були кращі працівники, але це чомусь майже нікого в ГПУ не цікавить. А, наприклад, прокуратура Автономної Республіки Крим, яка зараз знаходиться в Києві, чи прокуратура Київської області регулярно надсилають на засідання Комісії своїх представників, які під час розгляду кадрових питань намагаються відбирати прокурорів для своїх прокуратур. Ми приймаємо до уваги їхню позицію. 

Мабуть, є і такі питання, які без особистого втручання Генерального прокурора взагалі вирішити неможливо? 

Такі ситуації час від часу виникають. Наприклад, у членів Комісії немає одностайності щодо притягнення до відповідальності слідчих прокуратури. Як відомо, з 27 листопада 2017 року набули чинності зміни до законодавства, внаслідок яких прокуратура втратила право на проведення слідства. Слідчих формально не існує, їм не рахують зараз відповідний стаж, не платять надбавки, але й не переводять у прокурори. З такої точки зору ми вже не маємо права притягати слідчих прокуратури до відповідальності або переводити їх на вищі прокурорські посади. Однак фактично слідчі у прокуратурі досі є, вони працюють. Відтак, хоч вони й не є прокурорами, але на них так само поступають дисциплінарні скарги. Це питання вже давно повинно було бути вирішено. Генеральний прокурор, на наш погляд, усунувся від вирішення цього питання та не захотів переводити слідчих в статус, наприклад, процесуальних керівників, як це йому пропонували зробити. Тепер у слідчих постійні проблеми — ми не можемо переводити їх на прокурорські посади з посад слідчих, їх статус досить спірний. 

Неодноразово громадські активісти та деякі адвокати розповідали про нібито підзвітність КДКП Генеральному прокурору Юрію Луценку. Наскільки такі заяві обґрунтовані? 

Це вигадка. Ми неодноразово встановлювали склад дисциплінарного проступку в діях самого Юрія Луценка та інших керівників Генеральної прокуратури. Мабуть, якщо б нас хтось контролював з ГПУ, ми б не змогли це зробити. Також хочу зазначити, що більшість членів КДКП не є прокурорами. В складі КДКП шість адвокатів та науковців і лише п’ять прокурорів. Не думаю, що на такий склад якось можна вплинути. 

Чому не всіх прокурорів притягують до дисциплінарної відповідальності 

Адвокати скаржаться, що КДКП часто ігнорує скарги на дії прокурорів та відмовляється притягати їх до відповідальності. Наскільки така претензія обґрунтована? 

Проблема в тому, що більшість скарг, які подають адвокати, є скаргами у кримінальних провадженнях. Тобто адвокатами оскаржуються ті чи інші дії слідчих або процесуальних керівників. Однак КДКП не має повноважень надавати оцінку процесуальним діям прокурорів, за виключенням випадків, коли внаслідок дій прокурора були порушенні права особи або слідчі дії в цілому проводяться неефективно. Більшість адвокатів у скаргах просто пише, що як представники тієї чи іншої особи вони незадоволені врученням підозри їхнім підзахисним, або вони незадоволені тим, що те чи інше кримінальне провадження було закрите. Ці дії мають бути оскаржені не до КДКП, а в суді. Якщо вказані в таких скаргах порушення будуть встановлені судом, тоді вже в дисциплінарному процесі може бути задіяна КДКП. Але не навпаки. Комісія не може втручатися в процес розслідування кримінальних проваджень, як би цього комусь не хотілося. Водночас за скаргами адвокатів Комісією сформована практика притягнення прокурорів і слідчих прокуратури до відповідальності за невиконання ухвал судів про повернення незаконно вилученого майна. 

Скільки в рік надходить скарг на прокурорів?  

В рік в Комісію надходить близько 2 тисяч скарг. Але відкриваються дисциплінарні провадження приблизно по 150 скаргах. За європейськими стандартами, це дуже багато. Наприклад у Німеччині 5-10 скарг на прокурорів у рік вважається великою кількістю. В Іспанії буває десь 12 скарг на прокурорів на рік. 

Критики КДКП звертають увагу, що є випадки, коли прокурорів притягають по кілька разів до різних видів дисциплінарних стягнень, однак за сукупністю порушень їх не звільняють. І такі, вочевидь не найсумлінніші, прокурори продовжують працювати далі. 

Це дещо спрощений погляд на питання. Багато чого залежить від скоєного прокурором проступку. Наприклад, якщо мова йде про керування транспортним засобом у стані алкогольного сп’яніння або отримання неправомірної вигоди, то в таких випадках практика Комісії досить послідовна — звільнення з органів прокуратури. Якщо мова йде про менші проступки, то Комісія все ж враховує різні сторони діяльності прокурора, його службову характеристику і результати роботи. В цілому, вважаю, що дисциплінарна практика Комісії є доволі жорсткою. 

Досить дискусійним є статус військових прокурорів, які нібито прокурори, однак одночасно є військовослужбовцями. Чи має КДКП можливість притягнення таких прокурорів до відповідальності?

Військових прокурорів Комісія також притягує до відповідальності — аж до звільнення. Але бувають певні суперечливі ситуації, коли, наприклад, ми накладаємо на військового прокурора дисциплінарне стягнення, а його вже притягнуло до відповідальності ще й керівництво Міноборони — за порушення військового статуту. А ще, до прикладу, його притягнуто до адміністритивної відповідальності рішенням суду. Тобто виявляється, що особа тричі притягається до відповідальності фактично за той самий проступок, що є нонсенсом. Також слід зазначити, що Комісія не може  перевести військових прокурорів з посади на посаду, а також якось впливати на їх відбір та призначення на вищу посаду. Ці питання знаходяться у компетенції виключно Міністерства оборони, з яким військові прокурори мають відповідний контракт, та безпосередньо Генпрокурора. 

Чи є прокуратури, які можна назвати проблемними з погляду кількості скарг? 

Зараз лідером по кількості скарг є Новомосковська місцева прокуратура Дніпропетровської області. Раніше в лідерах була одна з місцевих прокуратур Києва, однак після звільнення кількох працівників там справи нібито пішли на лад, і скарг стало менше. Окремо такої статистики КДКП не веде, але керівництву ГПУ варто було б таку аналітику враховувати, щоб передбачати негативні тенденції. 

Чи потрібна нова реформа прокуратури

Кандидат на посаду Генерального прокурора Руслан Рябошапка вже анонсував, що органи прокуратури буде чекати певне перезавантаження. Немає побоювань, що нова реформа може призвести до переформатування КДКП?  

У мене побоювань немає. Комісії за свою роботу не соромно, вона працює ефективно. Я у цьому впевнений. Діючий закон має достатньо запобіжників для стабільної роботи Комісії, гарантій невтручання в її роботу. Можливо буде новий закон — тоді й побачимо. Строк повноважень цього складу Комісії завершиться у травні наступного року. Думаю, що перед тим, як вчиняти певні кроки по переформатуванню Комісії чи взагалі припиненню діяльності органів прокурорського самоврядування, особі, яка буде призначена новим Генеральним прокурором, слід приділити хоча б трохи часу на ознайомлення з повноваженнями Комісії, результатами діяльності КДКП, вислухати членів Комісії. На наш погляд, Комісію треба не зупиняти, а лише підсилювати, розширювати її повноваження, забезпечувати її незалежність. Синергія завжди більш продуктивна, аніж протистояння. 

А чи повинна зазнати змiн полiтика пiдбору кадрiв в органи прокуратури?

Ми вже відпрацювали механізм конкурсного добору в місцеві прокуратури. На конкурсних засадах Комісією здіснюється перевід до прокуратур вищого рівня. Наразі так вимагає Закон. Я ж вважаю, що уже на часі комісійно провести фахову перевірку і тестування кандидатів на найвищі прокурорські посади, у тому числі й кандидата на Генерального прокурора. Пора протестувати й нинішніх очільників Генпрокуратури і чинних прокурорів регіонів. Відтак - ввести єдині для всіх прокурорів правила для зайняття керівних прокурорських посад. Це має бути єдиний фаховий і психологічний тест для усіх - від прокурора місцевої прокуратури до очільника ГПУ. Без винятку. Тоді це буде і справедливо, і законно. Як у прокурорському дивізі.

А як Ви ставитесь до анонсованої ідеї звільнення «старих» прокурорів та набору нових, бажано без попереднього досвіду роботи в прокуратурі? 

Це не нове гасло, таке вже було кілька років тому. Зміна «старих» прокурорів на «нових» іде еволюційним шляхом. Можна прагнути усіх звільнити і набрати інших, але це популізм, це точно питання не одного дня. Цього не можна робити на догоду черговій «революційній» доцільності. Слід також зрозуміти просту річ: законодавство не дозволяє просто так звільнити будь-кого, відтак і прокурора. Це може відбутись або за наслідками дисциплінарного провадження, або за власним бажанням самого прокурора. Чи усі прокурори вчинили дисциплінарні проступки? Ні. Чи усі вони негідники і варті звільнення? Ні. Чи усі вони мають бажання звільнитися комусь на догоду? Також ні. За діючим законом у Генерального прокурора немає права звільнення усіх прокурорів. Я проти популізму. Я за закон і реальні ідеї.