Рішення КСУ щодо Нацкомісії з регулювання енергетики та комунальних послуг: які наслідки воно має

13 червня 2019 року Конституційний Суд України ухвалив Рішення, яким визнав неконституційними низку статей Закону «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (справа про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг).

Саме цей регулятор перевіряє енергетиків та комунальників, накладає штрафи, розглядає скарги споживачів, видає та анулює ліцензії, встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб’єктів природних монополій.

«Судово-юридична газета» спробувала розібратися у наслідках прийнятого рішення.

Які норми Закону визнано неконституційними

Практично всі норми, що визнані неконституційним, стосуються процедури створення НКРЕКП та порядку звільнення і призначення його членів.

Згідно з нормою закону двох членів НКРЕКП призначає та звільняє Президент України з числа відібраних Конкурсною комісією кандидатів не пізніше місячного строку з дня внесення відповідного подання.

Але Президент віднині не зможе призначати та достроково припиняти повноваження членів НКРЕКП, його повноваження у цій частині визнані такими, що суперечать Конституції.

Неконституційним визнаний і спосіб формування Конкурсної комісії, оскільки двох її членів призначає Президент.

Ще двох інших членів визначає Верховна Рада України, їх кандидатури погоджують Комітети Верховної Ради України. Проте й ці норми також визнані неконституційними.

І навпаки, конституційним визнано абзац п'ятий частини третьої статті 8 Закону НКРЕКП, стосовно призначення члена Конкурсної комісії (одного) Кабінетом міністрів України.

Одночасно, КСУ визнав неконституційними ще дві норми:

• принцип самостійності і незалежності (п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону) НКРЕКП;
• заборону втручання в діяльність НКРЕКП ( ч. 1 ст. 5 Закону).

НКРЕКП згідно із Законом мала бути постійно діючим незалежним державним колегіальним органом.

Проте Конституційний Суд України вважає, що утворення постійно діючого незалежного державного колегіального органу, який за функціональним призначенням, сферою діяльності, повноваженнями має ознаки центрального органу виконавчої влади, але не підпорядковується Кабінету міністрів України і не належить до системи органів виконавчої влади, не узгоджується з Конституцією України, суперечить її статтям 5, 6, 8, частині другій статті 19, статтям 85, 106.

До речі, ці правила щодо самостійності і незалежності розповсюджувалися не тільки на регулятора, але і членів НКРЕКП та його інших посадових осіб. Будь-які письмові чи усні вказівки, розпорядження, доручення ним вважалися незаконним впливом (абзац перший частини другої статті 5 Закону, який теж визнаний неконституційним).

Неконституційною визнана заборона втручання у процеси державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, суб’єктів господарювання, політичних партій, громадських об’єднань, професійних спілок та їх органів (абзац другий частини другої статті 5 Закону).

Що означає рішення Конституційного Суду.

Винесений судом вердикт тягне за собою декілька наслідків.

По-перше, рішення суду однозначно свідчить про те, що формування складу НКРЕКП (йдеться про обрання його членів) відбулося в неконституційний спосіб. Проте незрозуміло що з цим тепер робити, оскільки порядок звільнення з посади членів Комісії також визнаний неконституційним, як і порядок призначення членів конкурсної комісії. Тобто ані звільнити, ані призначити членів регулятора неможливо без змін до законодавства.

До того ж положення закону, що визначають повноваження, правовий статус членів та порядок організації роботи регулятора, не втрачають своєї чинності.

По-друге, НКРЕКП виведений із сфери впливу як Президента України, так і Верховної Ради України. Проте сфера підпорядкування цієї організації залишається невизначеною Законом. Виходячи з висновку Суду, регулятор повинен підпорядковуватися Кабінету міністрів.

По-третє, НКРЕКП перестає бути незалежною та самостійною організацією, втручання в її діяльність не забороняється. Положення про самостійність і незалежність та невтручання визнані неконституційними у зв’язку із належністю Комісії до системи органів виконавчої влади і підпорядкуванню Кабінету міністрів України (на думку Суду).

Одночасно Суду довелося визнати, що внаслідок його рішення виникли істотні прогалини у законодавстві щодо порядку організації діяльності Комісії, «що може унеможливити її функціонування та виконання нею завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Тому КСУ вперше за історію своєї діяльності скористався нормами про можливість відтермінування втрати чинності неконституційними положеннями для приведення чинного законодавства у цій частині у відповідність із вимогами Конституції України. При цьому Суд визначив дату втрати чинності неконституційних норм з 31 грудня 2019 року.

Суд у даному випадку застосував статтю 91 Закону України «Про Конституційний Суд України», відповідно до якої закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення, а також частиною 2 статті 152 Конституції України.

Таке формулювання, як «відтермінувати втрату чинності», наведене в мотивувальній частині рішення, законодавством прямо не передбачено. На можливість його застосування вказує застереження «якщо інше не встановлено самим рішенням».  

Наявність такого застереження та можливість його застосування у випадку з Конституційним Судом викликає заперечення, оскільки така функція, як встановлення часу, коли правові норми набирають або втрачають чинність, притаманна законодавцю, а не судовій інстанції.

Крім того, існує припущення, що практика відтермінування судом втрати чинності нормами означатиме застосування протягом певного часу норм, які існують поза Основним Законом, і може призвести до визнання певних дій неконституційними в майбутньому.

Але з урахуванням відкладення часу, коли норми закону втрачають чинність, та правових прогалин, які виникли внаслідок прийнятого рішення, ми змушені констатувати, що рішення Конституційного Суду ніяким чином не вплинуло ані на правовий статус членів НКРЕКП, ані на рішення Комісії, що були прийняті до 13 червня 2019 року, а також не вплине на рішення, які будуть прийняті до кінця 2019 року.

Представник Президента України у Кабінеті міністрів Андрій Герус на брифінгу заявив, що рішення Конституційного Суду щодо неконституційного НКРЕКП не ставить під сумнів законність раніше ухвалених Нацкомісією рішень.

«Я спілкувався з юристами, які твердять, що це рішення не має ретроспективної сили. Воно не стосується минулого, воно стосується майбутнього», — сказав він.

Чому Суд затягував розгляд справи

Справа щодо неконституційності Закону «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» за поданням народних депутатів України перебувала на розгляді КС з початку 2017 року.

Суддя-доповідач у цій справі ще 23 лютого 2018 р. навіть підготував доопрацьований проект рішення, який роздали суддям. Проте справу ніяк не могли розглянути, її або не вносили до порядку денного засідань, або вносили й знімали з розгляду з різних підстав.

ЗМІ повідомляли, що протягом 2018-2019 роках розгляд цієї справи був фактично заблокований. До того ж у затримках розгляду цієї справи деякі судді КСУ нібито відкрито звинувачували тодішнього його голову С. Шевчука.

Це була не перша спроба оскаржити статус Регулятора.

Верховний Суд України 2016 року звертався до Конституційного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) указів Президента України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про затвердження Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». Підставою для звернення стала Постанова Пленуму Верховного Суду України від 30.05.2016 №10.

 У конституційному поданні до Верховного Суду оспорювалися:

- право Президента України утворювати та ліквідовувати національні комісії регулювання природних монополій, які є державними колегіальними органами (частина перша, друга статті 11 Закону №1682);

- завдання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, щодо забезпечення проведення цінової та тарифної політики в електроенергетиці (абзац п’ятий частини першої статті 12 Закону №575);

- здійснення державного регулювання діяльності суб’єктів природних монополій та суб’єктів господарювання на суміжних ринках шляхом формування і забезпечення прогнозованості цінової і тарифної політики на ринках, які перебувають у стані природної монополії, та суміжних ринках у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін, яке є одним із завдань національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг (пункт 4 частини першої статті 3 Закону №2479);

- встановлення тарифів на послуги централізованого водопостачання і водовідведення (крім тарифів на ці послуги, які встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), що належить до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері питної води та питного водопостачання (абзац восьмий статті 13 Закону №2918).

Верховний Суд України зазначав, що до повноважень Президента України не належить утворення та ліквідація міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, оскільки згідно з пунктами 9, 9-1, 9-2 статті 116 Конституції України таке повноваження є виключно компетенцією Кабінету міністрів України.

Проте КСУ не виніс у справі №1-14/2018(2094/16) рішення, а закрив конституційне провадження, зазначивши в ухвалі від 19 вересня 2018 року, що Верховна Рада України вже ухвалила Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22 вересня 2016 року №1540-VIII (набрав чинності 26 листопада 2016 року), яким визначила правовий статус Національної комісії, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення. У зв'язку з цим Указ №694 та Указ №715 вичерпали свою дію і не регулюють правовідносини щодо організації та діяльності Національної комісії.

Конституційний Суд України неодноразово зазначав, що, оскільки акт вичерпав свою дію, він не може розглядатися на відповідність Конституції України, тобто це питання непідвідомче Конституційному Суду України (ухвали від 1 жовтня 2002 року №50-у/2002, від 21 листопада 2007 року №48-уп/2007).

Як розглядалися такі справи раніше

Держава вже не вперше наступає на ті самі граблі. Помилок у розподілі повноважень у позаконституційний спосіб періодично припускаються як законодавці, так і інші гілки влади. Виправляти їх доводиться саме Конституційному Суду.

Так, у рішенні від 5 червня 2019 року у справі №3-234/2018(3058/18) Конституційний Суд України наголосив, що Конституція України не наділяє Верховну Раду України як єдиний орган законодавчої влади в Україні правом встановлювати у своїх актах повноваження конституційно визначених органів державної влади чи делегувати їх іншим державним органам, виходячи за межі тих, що передбачені конституційними нормами.

У Рішенні від 8 липня 2008 року у справі про національні комісії регулювання природних монополій №1-39/2008 Конституційний Суд аналогічним способом визнав неконституційним:

- утворення та ліквідацію національних комісій регулювання природних монополій Президентом України;

- затвердження Президентом України положень про національні комісії регулювання природних монополій;

- призначення та припинення повноважень голів національних комісій регулювання природних монополій, їх членів Президентом України за поданням прем'єр-міністра України.

Така ж доля спіткала окремі положення Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» щодо:

• затвердження Президентом України складу Координаційної ради та Положення про Координаційну раду;
• підпорядкування Президенту України Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку;
• призначення та звільнення Президентом України голови Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, її членів;
• затвердження Президентом України Положення про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку.

Усі ці норми також були визнані неконституційними (справа про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку).

Конституційний Суд України  раніше у своїх рішеннях неодноразово нагадував про те, що Президента обмежує Конституція:

- у рішенні КСУ №7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України), зазначено, що «повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов'язки)»;

- у рішенні КСУ №9-рп/2004 (справа про Координаційний комітет) вказано, що повноваження Президента України, як і повноваження Верховної Ради України, визначаються Конституцією;

- у рішенні КСУ №1-рп/2007 (справа про звільнення судді з адміністративної посади) зазначається, що повноваження Президента України визначаються лише Конституцією;

- у рішенні КСУ №21-рп/2008, (справа щодо Національної комісії з питань регулювання зв'язку України) вказано, що повноваження Президента України як глави держави визначаються Конституцією, що унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (пункт 2.1);

- у рішенні КСУ №32-рп/2009 (справа щодо Державної судової адміністрації України) йдеться про те, що Президент України здійснює повноваження, визначені Конституцією, що унеможливлює виконання ним інших повноважень, крім встановлених Основним Законом України (пункт 3.1).

Як свідчить практика, держава не надто замислювалась над змістом попередніх рішень КСУ і продовжувала розподіляти владні повноваження неконституційними способами.