Позбавлення НАБУ права подавати позови про недійсність угод: які наслідки матиме рішення КСУ

5 червня Конституційний Суд України у справі за конституційною скаргою АТ «Запорізький завод феросплавів» визнав неконституційним положення п.13 ч. 1 ст. 17 Закону «Про Національне антикорупційне бюро України». Які наслідки матиме для інших органів та судових справ рішення КСУ щодо позбавлення НАБУ права подавати позови про визнання угод недійсними, розбиралася «Судово-юридична газета».

Замість НАБУ — прокуратура?

Відповідно до спірного положення закону НАБУ та його працівникам для виконання покладених на них обов’язків надається право за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України.

Конституційний Суд нагадав, що згідно зі статтею 131-1 Конституції в Україні діє прокуратура, яка представляє інтереси держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначений законом.

Повноваження прокуратури, у тому числі щодо представництва інтересів держави в суді, встановлені Основним Законом України і не можуть бути передані будь-яким іншим державним органам.

КСУ наголосив, що Конституція не наділяє Верховну Раду, як єдиний орган законодавчої влади в Україні, правом встановлювати у своїх актах повноваження конституційно визначених органів державної влади чи делегувати їх іншим державним органам, виходячи за межі тих, що передбачені конституційними нормами.

Тобто, на думку КСУ, Верховна Рада, делегувавши НАБУ конституційні повноваження прокуратури, вийшла за межі повноважень, встановлених Конституцією, чим порушила вимоги ст. 6, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 19 Основного Закону.

Конституційний Суд України зазначив, що оспорювані положення Закону наділяють НАБУ повноваженнями, які належать прокуратурі відповідно до статті 131-1 Конституції України.

КСУ вважає, що до системи прокуратури України як суб’єкта у сфері протидії корупції згідно з частиною п’ятою статті 8 Закону №1697 входить Спеціалізована антикорупційна прокуратура, на яку покладаються, зокрема, функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених Законом №1697 і пов’язаних із корупційними або пов’язаними з корупцією правопорушеннями (пункт 3).

Тобто в системі органів прокуратури України створено спеціалізований підрозділ, який забезпечує представництво інтересів держави в суді саме у сфері боротьби з корупцією.

Таким чином, положення Закону, згідно з яким НАБУ надається право «за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України», суперечить вимогам положень статей 6, 8, 19, 131-1 Конституції України.

Суд, таким чином, визнав, що єдиним органом, який має конституційні повноваження представляти інтереси держави в судах, є прокуратура. І то у виключних випадках.

НАБУ в свою чергу заявило, що рішення Конституційного Суду України, який позбавив Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) права через суд анулювати незаконні угоди, позбавляє Бюро ефективного інструменту боротьби з корупційними схемами.

Які органи зачепить рішення Конституційного Суду

На практиці рішення Суду стосується не тільки НАБУ. Правом звернення до суду про визнання угод недійсними на рівні Закону були наділені інші організації та установи.

Так, Служба безпеки України відповідно до ст. 25 Закону «Про Службу безпеки України» має право подавати за матеріалами оперативно-розшукової діяльності до суду заяви про скасування реєстрації і припинення діяльності суб'єктів підприємництва, а також за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України. Невідомо, як і скільки разів СБУ цим правом скористалася.

Фактично норма в Законі про НАБУ є ідентичною нормі, яка міститься в Законі про СБУ.

Проте, у випадку з СБУ це право обмежено проведенням заходів щодо боротьби з тероризмом і фінансуванням терористичної діяльності. Законом «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» передбачено, що правочини, спрямовані на легалізацію (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансування тероризму чи фінансування розповсюдження зброї масового знищення, визнаються недійсними у встановленому законом порядку (стаття 27 Закону).

Характерно, що в обох випадках право подавати позов має не тільки сама державна організація, але також її представники (співробітники).

Про право контролюючого органу звертатися до суду, у тому числі подавати позови до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, щодо визнання оспорюваних правочинів недійсними та застосування визначених законодавством заходів, пов’язаних із визнанням правочинів недійсними, а також щодо стягнення в дохід держави коштів, отриманих за нікчемними договорами, згадується у статті 20.1.30. Податкового кодексу України.

Про обов’язок органу приватизації звертатися до суду з позовом про розірвання договору купівлі-продажу об’єкта приватизації або визнання його недійсним, говорить частина 11 статті 27 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна».

Правом безпосереднього звернення до суду наділений і Антимонопольний комітет (стаття 25 Закону України «Про Антимонопольний комітет України»).

І навпаки, орган державного фінансового контролю лише має право порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства. (п. 8 статті 10 Закону «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»)

Проте  у рішенні КСУ йдеться  не тільки про  право на звернення з позовом про визнання угод недійсними. Мова йде про право представляти інтереси держави в судах. З огляду на Рішення КСУ право на звернення публічних органів до суду  може бути істотно обмежено (хоч вони і не визнані неконституційними), оскільки здається, що від імені держави в судах теоретично має право говорити лише прокурор.

Що робити з винесеними судовими рішеннями

За чотири роки суди задовольнили 35 позовів НАБУ й анулювали 97 правочинів.

Сторонами цих правочинів були: ПАТ «Укрнафта», ТОВ «Котлас», ПАТ «Азот», ПАТ «Черкасиобленерго», ПАТ «Запоріжжяобленерго», ПАТ «Запорізький завод феросплавів», ПАТ «Електрометалургійний завод «Дніпроспецсталь», ТОВ «Запорізький титано-магнієвий комбінат», ПрАТ «ХК «Енергомережа», Акціонерне товариство «Харківобленерго», Комунальне підприємство «Харківводоканал», ТОВ «Трансфербутік», ПАТ «Укрзалізниця», Філія «Центр забезпечення виробництва» ПАТ «Укрзалізниця», ТОВ «Вог Аеро Джет» (перейменовано в ТОВ «Воленс Трейд»), ДП «Управління промислових підприємств державної адміністрації залізничного транспорту України», ПрАТ «Коростенський завод залізобетонних шпал», ДП «Адміністрація морських портів», ТОВ «Техморгідрострой», ДП «Вугільна компанія «Краснолиманська», ТОВ «Дантрейд ЛТД», ТОВ «Торгівельний дім-Ресурс».

14 серпня 2018 року Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду підтримав правову позицію НАБУ щодо наявності підстав для визнання недійсними 60 договорів купівлі-продажу нафтопродуктів, укладених між ПАТ «Укрнафта» та ТОВ «Котлас» на загальну суму 2,94 млрд грн.

Рішення КСУ може викликати хвилю перегляду вже винесених  рішень.

Підставою для перегляду судових рішень у зв’язку з виключними обставинами є встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане ( стаття 320 ХПК; стаття 361 КАСУ; стаття 423 ЦПК).

Рішення можуть бути переглянуті на процесуальних підставах, наприклад, якщо позов поданий неналежною особою.

Так, у постанові від 10 червня 2019 року Касаційного цивільного суду по справі  415/942/16-ц зазначено: «Враховуючи, що із вказаним позовом звернулися особи, яким не належить право вимоги, апеляційний суд дійшов обґрунтованого висновку про відмову у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цих осіб у сфері публічно-правових відносин не порушено».

Святошинський районний суд міста Києва у рішенні від 25 квітня 2019 року зазначив, що відповідно до положень постанови Пленуму ВС України від 2009-го «Про застосування норм Цивільного процесуального кодексу України при розгляді справ у суді першої інстанції» ЦПК не передбачає можливості заміни неналежного позивача. У зв`язку з цим при пред`явленні позову неналежним позивачем суд не вправі повернути йому заяву чи відмовити у відкритті провадження у справі, якщо відсутні підстави, передбачені статтями 121, 122 ЦПК (в редакції чинних до 15.12.2017), а за наслідками розгляду справи відмовляє в задоволенні позову.

Проте, в цілому суди не розділяють таку позицію. Так, ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 4 квітня 2016 року у справі №815/2965/14 проведено заміну неналежного позивача. Замість ГО «Портофранко» позивачем у справі визнано міськраду, яка у відповідному клопотанні погодилась на вступ у справу.

Під час підготовчого засідання у справі №826/19155/15  Окружним адміністративним судом м. Києва на підставі статті 48 КАСУ замінено неналежного позивача у справі Державної податкової інспекції у Солом’янському районі Головного управління ДФС України на Головне управління Державної фіскальної служби у м. Києві.

Відомості про заміну неналежного позивача належним зазначаються у рішеннях касаційних судів та Великої Палати.

Уявляється, що на остаточні рішення щодо позовів НАБУ про визнання недійсними угод рішення КСУ навряд чи істотно вплине, оскільки при перегляді справи за виключними обставинами, НАБУ має право просто заявити клопотання про заміну позивача належним (прокуратурою).

Але із участю прокуратури у справі теж можуть виникнути дискусії. Так, Північний апеляційний господарський суд застосував практику ЄСПЧ і визнав, що участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін може впливати на дотримання принципу рівності сторін.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зазначив, що зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя.

Тобто прокурору буде потрібно ще доводити необхідність своєї участі у справі. На таке прямо вказано в ухвалі Касаційного адміністративного суду від 19 липня 2018 року по справі №822/1169/17.

Іншу позицію зайняв той же суд у справі №826/15338/18, зазначивши що підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (рішення у справі «Korolev v. Russia» (no 2), заява №5447/03, пункт 33; рішення у справі «Menchinskaya v. Russia», заява № 42454/02, пункт 35).

Таким чином, наразі у законодавстві з цього питання відсутня правова визначеність.

Саме на цій підставі Велика Палата Верховного Суду 11 березня 2019 року прийняла до розгляду справу №587/430/16-ц, яка стосується саме позовів прокуратури в інтересах держави. Але рішення у справі поки що немає в ЄДРСР.